本报告基于宏观政策“三策合一”理论，以国家统计局、财政部和中国人民银行等部门的数据为基础性数据，测算了潜在增速、潜在增速合理水平、经济结构指数、政策力度指数、政策空间指数、政策效率指数等宏观政策“三策合一”指数（详见宏观政策“三策合一”数据库，网址：www.mpt-index.cn），据此研判宏观经济形势，评价宏观政策操作，并提出宏观政策建议。

　　一、宏观经济运行状况总体研判

　　2024年前三季度GDP实际增速为4.8%，国民经济运行总体平稳。从全球范围来看，根据国际货币基金组织的预测，2024年全球经济平均增速预计为3.2%，其中，发达经济体平均增速预计为1.7%，发展中经济体平均增速预计为4.3%。可见，中国前三季度4.8%的经济增速在全球范围内仍处于前列。与此同时，前三季度中国经济存在诸多亮点，如高技术制造业增速持续快于工业整体增速、服务业增速加快、房地产开发投资增速出现企稳迹象等，反映出“推动经济回升向好的积极因素累积增多”。

　　根据宏观政策“三策合一”理论，要想更加全面地判断宏观经济运行状况，需要结合实际增速、潜在增速与潜在增速合理水平三者的走势予以分析。其中，潜在增速是给定宏观经济结构下资本和劳动等生产要素得到充分利用条件下的经济增速。潜在增速合理水平则是最优宏观经济结构下的潜在增速水平，是一个经济体最为理想的经济增速，也是宏观政策需要锚定的核心目标。

　　通过促进宏观政策“三策合一”以增强宏观政策取向一致性，为宏观经济运行提供更有力的支撑，能够促进经济进一步回升向好。

　　二、宏观政策评价

　　本报告基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策进行全面评价。

　　（一）稳定政策：力度、空间、效率

　　1.政策力度指数

　　2024年前三季度货币政策力度指数为39.7，比上半年升高1.2，表明货币政策力度有所加大。这归因于央行在数量型货币政策和价格型货币政策的双重发力。2024年6月25日举行的央行货币政策委员会2024年第二季度例会要求“要加大已出台货币政策实施力度”，9月25日举行的第三季度例会进一步要求“加大货币政策调控力度，提高货币政策调控精准性”，明确传递了央行加大货币政策力度的信号。就数量型货币政策而言，央行自2024年9月27日起下调金融机构存款准备金率0.5个百分点（不含已执行5%存款准备金率的金融机构），这是年内第二次全面降准，两次累计降准1个百分点，与2022年和2023年两年累计降准幅度持平，由此体现了2024年以来数量型货币政策的较大力度。就价格型货币政策而言，央行三季度采取了两轮降息操作，分别于7月份和9月份将7天期逆回购利率下调10个和20个基点，并分别将1年期MLF中标利率下调20个和30个基点。降息操作引导市场利率持续下降，8月份新发放企业贷款加权平均利率为3.57%，比2023年底下降了约0.2个百分点，处于近年来的低位。

　　2024年前三季度财政政策力度指数为54.9，比上半年升高2.7，表明财政政策力度明显加大。这主要归功于今年以来减税降费成效的持续显现以及由此带来的宏观税负的下降。财政部数据显示，2024年1—8月份仅在支持科技创新和制造业发展领域的减税降费及退税规模就超过1.8万亿元。总体来看，2024年1—8月份一般公共预算收入累计同比增速为-2.6%，比去年同期下降了12.6个百分点左右；全国政府性基金预算收入同比下降21.1%，比去年同期下降了6.1个百分点。

　　根据宏观政策“三策合一”理论，货币政策和财政政策均需进一步加大力度。一是，有必要加大力度。前三季度我国经济运行总体平稳并且经济增速在全世界主要经济体处于较高水平，不过潜在增速比实际增速还要高0.5个百分点，潜在增速的合理水平则比实际增速高1.2个百分点。从跨周期调节的视角来看，适当加大货币政策和财政政策的力度，有助于防止经济陷入“高杠杆-低价格”负向螺旋循环，更好地巩固经济向好势头。二是，有能力加大力度。不必担心稳定政策发力导致的金融空转等问题，也不必担心稳定政策发力对政策空间的过度损耗。通过加强货币政策和财政政策的协调配合，以及稳定政策与增长政策、结构政策的协调配合，可以较好地提高稳定政策的调控效率，并节省一定的政策空间。

　　从近期央行和财政部的政策布局也可以明显看出，四季度货币政策和财政政策的力度将进一步加大。9月24日举办的国务院新闻发布会上，央行表示，“在存款准备金率的工具上，到年底之前还有三个月时间，我们也会根据情况，有可能进一步再下调0.25—0.5个百分点”。10月12日举办的国务院新闻发布会上，财政部表示要在加快落实已确定政策的基础上，围绕稳增长、扩内需、化风险，陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。

　　2.政策空间指数

　　2024年三季度末货币政策空间指数为33.4，比二季度末下降5.3，源自央行采取积极货币政策应对经济下行压力，这是当前经济形势下的合理举措。三季度央行采取的一轮降准与两轮降息操作，引导货币政策空间趋于收窄。从子指标来看，三季度央行采取了一次全面降准操作，引导金融机构加权平均存款准备金率从二季度末的7.0%左右降至三季度末的6.6%左右。与此同时，央行还于7月份和9月份采取了两轮降息操作，三季度末的7天逆回购利率和1年期MLF中标利率分别比二季度末下降0.3个百分点和0.5个百分点，二者均出现了2016年以来近十年间单季度的最大降幅。

　　中国的货币政策仍然具有较为充裕的空间。中国大型银行的存款准备金率仍然处于8%的国际较高水平，因此央行明确表示，“我国存款准备金率还有一定下调空间”。此外，考虑到美联储已经从加息周期转向降息周期，9月初一次性降息达50个基点，由此会削减中国货币政策面临的外部压力，使得央行降息的实际可操作空间有所加大、难度有所降低。

　　2024年三季度末财政政策空间指数为41.9，比二季度末略微下降0.2。近年来，伴随着积极财政政策的持续发力，中国的政府部门债务率（政府部门债务占GDP的比重）缓慢升高。中国社会科学院国家资产负债表研究中心（CNBS）数据显示，中国的政府部门债务率已经从2020年一季度的40.8%升至2024年一季度的56.7%，涨幅约16个百分点。积极财政政策持续发力虽然使得财政政策空间有所收窄，但这同样是当前经济形势下的合理举措。

　　中国的政府部门债务率仍然明显低于美国、日本等发达经济体，而且政府债务中的外债占比非常低、中央政府债务占比也很低，因此财政政策仍然具有一定的空间。10月12日举办的国务院新闻发布会上，财政部明确表示，“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”。 

　　根据宏观政策“三策合一”理论，应该秉持系统观念看待稳定政策空间的变化。一是，稳定政策的空间并不是越大越好。政策调控的根本目标是消除经济下行压力，因此应该在政策力度、政策空间与调控效果之间取得最佳平衡。二是，要从动态视角和跨周期视角来审视政策空间的变化，不必过于担忧短期内政策空间的收窄。加大政策力度虽然在短期内会引发政策空间的损耗，但是会推动经济增长态势不断向好，并在长期中重新赢得更充裕的政策空间。

　　3.政策效率指数

　　现实中货币政策与财政政策的传导相互影响，难以准确剥离货币政策与财政政策各自的调控效率。因此，本报告使用稳定政策效率指数综合反映货币政策与财政政策的整体调控效率。

　　2024年三季度稳定政策效率指数为46.2，比二季度上升0.4，效率指数连续5个季度回升，表明政策传导效率持续改善。从构成稳定政策效率指数的子指标来看，货币政策方面，GDP/M2增量指数为50.3，比二季度下降1.1；GDP/信贷增量指数为46.7，比二季度上升3.5。财政政策方面，GDP/财政支出增量指数为42.9，比二季度上升0.3；GDP/政府债务增量指数为38.4，比二季度下降0.3。总体上看，三季度货币与财政政策效率均有一定改善，政策之间的协同性有所增强，从而对稳定政策整体效率的提升起到积极作用。

　　基于宏观政策“三策合一”理论，通过加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够改善稳定政策的调控效率。结构政策的配合有助于扭转多种经济结构失衡并存的局面，进而消除经济结构失衡对企业投资和居民消费的阻碍。增长政策的配合有助于提升内生增长动力，从根本上提高企业投资预期回报率和居民预期收入，从而为企业投资和居民消费提供根本性支撑。

　　（二）增长政策

　　中国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。增长政策有助于激发经济增长内在动力，从而更好地实现高质量发展。近年来中央通过实施促进新质生产力发展、有效资本积累、人力资本积累等方面的增长政策，不断助力经济高质量发展，并且取得了一系列亮眼成绩。其一，以高技术产业为代表的有效投资不断增加，资本积累质量明显提升。前三季度高技术产业投资同比增长10.0%，比全社会固定资产投资增速高出了6.6个百分点。其中，航空、航天器及设备制造业投资增长高达34.1%，专业技术服务业投资增速也达到了31.8%。其二，高技术产品的产量快速增长。前三季度新能源汽车、集成电路、3D打印设备产品产量同比分别增长33.8%、26.0%、25.4%。其三，人力资本存量不断增加。截至2023年末，我国16—59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到11.05年，新增劳动力平均受教育年限更是达到了14年，分别比2020年提高了0.25年和0.2年。人才发展红利加快释放，有利于支撑新旧动能转换、产业结构升级，对经济持续发展具有较好的支撑。

　　在加快发展新质生产力的过程中，增长政策还有进一步发力的空间。党的二十届三中全会《决定》指出，要“加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制”。要想完成这些重要的工作部署，离不开增长政策的大力支持。需要特别强调的是，只靠增长政策难以满足新质生产力的新要求。根据宏观政策“三策合一”理论，可以通过加强稳定政策、结构政策与增长政策的协调配合，更好地应对新质生产力发展过程中可能对经济结构带来的影响，从而打消增长政策的后顾之忧，更好地促进新质生产力的发展。

　　（三）结构政策

　　改革开放以来的40多年间，中国经济总量持续攀升的同时，也出现了总需求结构、总供给结构、收入分配结构、实体经济与虚拟经济结构等多种经济结构失衡的问题。中央高度重视经济结构问题，近年来加强了对结构政策的使用，旨在优化经济结构。例如，通过完善初次分配政策和再分配政策等结构政策，致力于增加中低收入群体的收入，从而改善收入分配结构。再如，通过采取补贴政策和税收政策等结构政策，鼓励实体产业和新兴产业的发展，并防止产能过剩产业和虚拟经济的无序发展，致力于优化总供给结构和产业结构。

　　宏观政策“三策合一”数据库测算结果显示，2023年经济结构指数为52.7，与2021年和2022年相比分别下降了2.1和1.6，表明经济结构持续优化。这主要得益于居民部门消费率提升带来的总需求结构改善，以及TFP和人力资本对经济增长贡献率提升所带来的总供给结构改善。

　　下一步，还需要继续加强对结构政策的使用，以更好地“推动经济向上结构向优”。在实施结构政策的过程中，应避免两方面问题。一是避免只注重调整某一类经济结构失衡问题，而忽视了不同经济结构失衡问题之间的嵌套关系。二是避免结构政策与稳定政策、增长政策之间的相互割裂。进一步加强对结构政策的使用，并且注重结构政策与稳定政策、增长政策“三策合一”，增强宏观政策取向一致性，有助于更好地打破“结构黏性”和优化经济结构。一方面，有助于统筹各类经济结构之间的密切关系，从而谨防各类经济结构失衡问题之间的相互掣肘。另一方面，可以使用稳定政策与增长政策营造良好的经济环境，打消结构政策的后顾之忧，使得结构政策能够更好地解决各类经济结构失衡问题。

　　三、宏观政策建议

　　应对当前经济形势的总体思路包括三点。一是宏观政策通过“三策合一”实现加力提效。宏观政策“三策合一”理论能够理顺三大类宏观政策操作的整体逻辑，使得各个部门的政策操作形成合力，从而确保“增强宏观政策取向一致性”新调控理念落到实处，有效提升宏观政策的整体调控效果。需要强调的是，宏观政策“三策合一”不是三大类宏观政策工具的简单统筹，而是解决了将三类宏观政策如何统筹“合一”的内在逻辑问题；在迈向更高水平均衡过程中，不是三大类宏观目标的权衡取舍，而是通过恰当使用三大类政策同时实现三大类目标的必然吻合而非神奇巧合。这也为实施宏观政策取向一致性新调控理念提供了坚实的理论基础和逻辑支持。二是加快落实一揽子增量政策进行纾困。2024年10月8日，国新办针对当前经济运行中的新情况新问题，加力推出一揽子增量政策，包括：强化宏观政策逆周期调节；把扩内需增量政策重点更多放在惠民生、促消费上；加大助企帮扶力度；采取综合性政策措施，促进房地产市场止跌回稳；出台有力有效系列举措，努力提振资本市场。要尽快积极落实一揽子增量政策，推动经济持续回升向好。三是积极落实二十届三中全会所提出的改革任务。进一步深化改革，才能构建高水平社会主义市场经济体制，从而弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。

　　在上述三点思路中，最关键的是第一点。本报告针对下一阶段的宏观政策目标和宏观政策操作，给出如下五方面具体建议：

　　第一，建议着力推动2024年和2025年GDP实际增速加快向潜在增速水平靠拢。此外，还要着力引导核心CPI和PPI恢复到合理水平。

　　第二，加强对增长政策的使用，进一步深化制度改革、优化营商环境，加快培育新质生产力。一是要统筹科技、教育、人才三大战略，为新质生产力提供强力支撑。二是要稳步推进供给侧结构性改革和需求侧管理，为新质生产力的成型、成势扫清结构性障碍。建议综合使用上述举措，助力加快发展新质生产力。这样有助于顺利实现党的二十届三中全会提出的“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”重要目标。

　　第三，加强对结构政策的使用，着力优化经济结构。一是加快构筑收入分配结构与总需求结构的良性循环，通过扩大中等收入群体比重来提升居民消费率，改善总需求结构。二是改善投资结构，提升生产性投资与民间投资占比，同时要多措并举稳定房地产投资。三是优化债务结构，核心是降低地方政府、企业部门与居民部门的偿债压力。这样才能真正实现“经济向上结构向优”的双重目标。

　　第四，在结构政策和增长政策的配合下，进一步加大稳定政策的力度。要按照9月26日召开的中央政治局会议的部署，将加力支持地方化解政府债务风险等一揽子有针对性增量政策举措落到实处。就货币政策而言，在恰当时机进一步采取降准和降息操作。就财政政策而言，要着力提高财政支出增速并进一步加快支出进度。

　　第五，健全宏观经济治理体系，将科学宏观调控与有效政府治理有机结合起来，以更好地适应并促进新质生产力发展。一是以深化财税体制改革和金融体制改革为抓手，健全地方政府有效治理的体制机制，逐步削弱传统生产力下地方政府重视资本投资、土地的内在激励，构建有利于新质生产力发展的新激励机制，使地方政府产生注重基础研究、技术创新的内在激励。二是加快构建高水平社会主义市场经济体制，既发挥国有经济在新质生产力发展过程中优化布局的战略性作用，又能激发民营经济的活力，成为促进新质生产力的关键重要推动力。三是构建适应新质生产力发展的中国特色预期管理机制，既要提升公众对中长期内新质生产力发展所带来强劲增长效应的信心，又要缓解公众对数字技术在短期内对就业等方面可能造成冲击的担忧，从而夯实公众对中国经济短期、中期与长期的乐观预期，进而有效提升宏观经济治理的有效性。

　　（作者信息：陈彦斌，首都经济贸易大学副校长，教育部长江学者特聘教授；陈小亮，中国社会科学院经济研究所编审；刘哲希，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授。在指标构建与测算以及报告写作过程中，谭涵予、吴韬、陈伟泽、王兆瑞、陈衎等人做了大量工作，在此表示感谢。）