6月1日,《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》(以下简称《规定》)将正式施行,同时废止2017年原食药监总局第36号令。这是过去八年来网络餐饮监管框架最系统的一次重构。新规的几项制度创新各有侧重：平台对入网商户的实质性审查、“无堂食”专项标识、“互联网+明厨亮灶”的可视化公示、平台与省级监管系统的资质数据核验比对、住所地与违法行为发生地省级监管部门相结合的跨区域管辖。这些条款分别针对不同的治理失灵环节，但放在一起看，有一条共同的制度逻辑：把过去依赖政府单一执法的食品安全监管，改造成监管部门、平台、商户、消费者共同参与的共治结构。问题在于，共治如何从一个原则口号转化为可执行的制度安排。

　　一、“无堂食”标识：分类工具的边界

　　社交媒体在相当长一段时间里把“无堂食”解读为针对“幽灵外卖”的定向措施。但《规定》第十二条对“不提供堂食服务”的定义，实际上比“幽灵外卖”的范围要宽得多。条文是这么说的：在实际经营场所“既不向消费者持续提供现场就餐服务，也不向消费者持续提供自提服务”。

　　按这个定义，真正意义上的“幽灵外卖”(登记地与实际场所不一致、藏头露尾、随时换址的经营者)固然属于“无堂食”,但相当一批合规经营、有固定门店、只是商业模式上专做外卖的商户，也同样被纳入“无堂食”范畴。共享厨房中的入驻商户、写字楼内的轻食工坊、社区小店中的纯外卖窗口,都属于这一类。它们的食品安全风险与“幽灵外卖”显然不在一个量级。

　　把两类性质不同的经营者放进同一个标识之下,可能产生两种偏离。其一，标识的污名化效应。“无堂食”作为负向信号被消费者吸收后，合规的纯外卖经营者要承担本不应承担的市场惩罚。其二，标识的稀释效应。当消费者发现挂着“无堂食”标识的店里既有正规商户也有问题商户，标识本身的甄别功能就会失效。从信号设计的角度，“无堂食”加“明厨亮灶”加“资质公示完整”的组合标识，可能比单一的“无堂食”标识更有甄别力。监管部门和平台在执行细则中，有必要把这几类标识的组合方式、显示顺序、视觉权重做更精细的安排。此外，“持续提供”这个限定词在执行中也需要界定：一家有少量堂食座位但绝大多数订单来自外卖的店铺，或一家在特定时段开放自提的店铺，是否属于“持续提供”，都需要通过执法案例或细则文件逐步明确。

　　二、从形式审查到实质审查：平台责任的法律意义

　　第二章对平台提供者的义务做了大幅扩展。其中最值得关注的是审查标准从“形式”到“实质”的转变。此前，平台对入网商户的资质审查更多停留在材料层面。新规要求平台通过实地核查等方式对食品经营许可证等资质证书进行实质性审查，并将商户资质信息与省级市场监管部门的数据进行核验比对，核验不符的不得提供平台服务；同时，平台至少每六个月对商户登记的实际经营地址等信息核验更新一次。

　　这一变化在法律上的意义不只是审查强度的提高。它实际上把平台从一个单纯的撮合主体，转变为负有持续注意义务的“准守门人”。在传统法律框架下，网络服务提供者主要承担“通知—删除”义务；新规则要求平台在准入环节承担实质审查责任，在持续经营环节承担动态核验责任，这是对平台责任的实质性加重。

　　从法经济学的角度看，这种责任分配是有效率依据的。平台相对于政府监管部门，具备两项明显优势：一是数据获取成本低（平台直接掌握商户的经营轨迹、订单异常、用户投诉等多维信息），二是处置成本低（关停账号、下架商户、限流处置都是平台的常规操作）。把第一道防线设在平台，意味着用低成本的私人执法替代部分高成本的公共执法。但这种安排也有代价：平台的实质审查能力是有限的，完全靠人工核查并不现实。这就引出新规中的另一类制度安排——技术驱动的过程治理。视频实地核验、AI识别证照真伪、明厨亮灶后厨直播，本质上都是用技术手段降低实质审查的边际成本。从近期一些平台公开的实践看，例如淘宝闪购在中国市场监管报近期座谈会上披露的“3+1+AI”治理体系，技术手段已经从局部工具升级为支撑整个审查链路的基础设施，其自主研发的AI大模型“白泽”已接入超100个生产场景。2026年以来淘宝闪购累计下线不合规商户33.2万，要求6万餐饮商户完成整改。

　　三、流量机制作为激励工具：共治的市场化通道

　　新规中有一个容易被忽视的安排：鼓励而非强制实施“互联网+明厨亮灶”。第十三条只要求平台对实施者展示标识，并未强制所有商户接入。这种“软”安排背后，预设了一个市场化激励机制。政府监管的标准工具是罚款、警告、吊销执照，这些是负向激励，触发条件是违法行为发生之后。平台的流量倾斜则可以是正向激励，触发条件是商户主动选择合规升级。两套激励机制的方向、时点、强度都不同。

　　从制度互补的角度看，这种安排正好填补了政府监管的盲区。监管资源有限，不可能对每一家商户进行高频次的主动检查；但平台可以通过算法，对每一家商户的合规水平进行连续评估，并通过流量分配把评估结果转化为商业回报或惩罚。在我看来，平台流量奖惩机制在某些情境下比政府监管举措更具市场化激励效果，值得重视。

　　但需要注意的是，这种机制的有效性依赖于一个前提：平台的流量分配规则本身是透明、可问责的。如果平台把“合规激励”作为一个不透明的黑箱，商户既不知道达到什么标准能获得流量倾斜，也无法对算法的歧视性结果提出异议，那么“市场化激励”就可能滑向“平台自主裁量”。新规并未对平台的流量分配规则提出透明度要求，这是后续细则或行业自律规范需要补充的部分。

　　四、跨区域管辖与数据共治：监管之间的协同

　　共治不仅是平台与监管之间的协同，也包括监管部门之间的协同。新规在这一点上有一项值得注意的制度创新：在传统的属地管辖原则之外，引入了违法行为发生地省级市场监管部门的管辖权，形成“住所地管辖为主、违法行为发生地省级管辖为辅”的权限划分。这一安排回应的是网店的跨地域属性：一家注册地在A省的商户，可能通过平台向B省消费者销售食品，出现问题后A、B两地监管部门谁来处置，过去存在大量争议。新规通过明确兜底管辖权，降低了跨区域案件的协调成本。

　　与此配套的，是平台与省级监管系统的数据接口建设。新规要求平台通过建立与监管部门的数据接口等方式，配合提供视频信息和资质信息。这意味着过去分散在各地监管部门的资质数据正在被整合为一个可被平台实时查询、可被监管部门反向核验的共享数据池。数据共治是共治结构中技术含量最高、也最容易被低估的一环。例如，淘宝闪购已对接全国31个省级市场监管部门的证照核验系统，并与16个省市签署合作协议，初步搭建起政企数据双向贯通的基础框架。它真正的意义在于，把过去以“事后处置”为主的监管模式改造成"过程预警"为主的监管模式。

　　结语：共治不是责任的转移,而是责任的重新分工

　　新规出台后,有一种解读认为这是政府把监管责任转移给平台，这种理解恐怕不准确。共治的制度本意不是责任转移，而是责任的重新分工。在共治结构中，政府的角色从直接执法者，部分转变为规则制定者和最终执法者；平台的角色从中立撮合者，转变为第一守门人；商户的角色从被动接受检查者，转变为主动合规公示者；消费者的角色从信息接受者，转变为信号反馈者。每一方的责任都没有减少，只是各司其职的位置发生了变化。

　　这种分工能否真正运转起来，取决于几个条件：监管细则能否把“无堂食”等标识工具做得足够精细，避免误伤合规商户；平台的流量激励规则能否保持透明，避免“市场化监管”滑向“平台自由裁量”；跨区域管辖的数据接口能否真正打通，避免“协同治理”停留在文件层面。6月1日只是新规生效的起点，共治结构能走多远，要看接下来一两年里，每一方是否真的愿意在自己的位置上多承担一点责任。（上海金融与法律研究院研究员 傅蔚冈）