经济光明论丨统筹推进城镇化建设与乡村全面振兴

  编者按：

  12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。会议总结2025年经济工作，分析当前经济形势，对2026年经济工作作出全面部署，为实现“十五五”良好开局指明方向，提供根本遵循。对此，光明网依托“经济光明论”专栏，采访业内权威专家，推出系列解读稿件，邀请专家围绕2026年经济工作部署及高质量发展路径展开深度剖析。

  本期邀请到西南大学经济管理学院副院长、教授、博士生导师，长江经济带高级研究员黄庆华，西南大学经济管理学院博士研究生王浩力，阐释《统筹推进城镇化建设与乡村全面振兴》。

  作者：

  黄庆华 西南大学经济管理学院副院长、教授、博士生导师，长江经济带高级研究员

  王浩力 西南大学经济管理学院博士研究生

  2025年中央经济工作会议提出了明年经济工作需要抓好的八项重点任务，其中明确要求要“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”，为把县域建设作为连接城市与乡村、承接产业与人口、畅通国内大循环的战略布局指明了前进方向。

  实践所需：实现城乡融合发展

  一是县城处于“城之尾、乡之头”，天然具备“近城市、近乡村”的双向连接优势。既便于承接大中城市的产业外溢、公共服务辐射，又能把交通物流、数字基础设施和市场体系向乡村延伸，是打通“城市资源下沉—乡村要素上行”双向通道的关键节点。

  二是县城城镇化带来的就近市民化能够使农业转移人口更加便利地完成职业转换与社会保障的嵌入。以县城为重要载体推进城镇化，突出优势在于“就近、就便、可持续”。农业转移人口向县城集聚，迁移成本、住房成本和生活适应成本相对较低，更容易实现稳定就业与职业转换；同时县城是社保、医保、教育、医疗等制度供给的主要承载地，有利于推进落户、参保、就学等配套政策衔接，促进农业转移人口顺畅完成市民化与公共服务嵌入。

  三是公共服务供给与产业组织都具有明显的“县域尺度”特征。一方面，教育、医疗、养老等公共服务需要一定人口规模才能形成效率与质量，县城作为县域服务中心更能实现资源集中配置与对乡村的辐射覆盖；另一方面，产业发展需要园区平台、金融物流、人才培训的综合支撑，县城所具备的产业组织统筹协调能力，能够有效增强县域产业的承载力。

  四是乡村产业链需要以县域为半径形成规模化和更加稳定的产业组织网络。乡村产业振兴要从“分散的小规模生产”走向“组织化的现代产业体系”，必须消除“规模小、链条短、抗风险能力不足”的现实短板，其关键环节如加工、冷链、仓储、检测、品牌与渠道等，往往需要以县域为半径实现规模化配置和稳定衔接，形成长期合作、稳定运转的产业网络，才能把农产品“卖得出、卖得好、卖得稳”，让农民持续分享产业链增值收益。

  现实约束：长期趋势和错误倾向需警惕

  推动以县城为重要载体统筹推进城镇化建设与乡村全面振兴，必须正视三方面的现实约束。

  一是人口与产业分化是长期趋势，县域之间的发展差异可能进一步放大。要素向优势区域集聚是客观规律，靠近都市圈、产业基础较好的县城更易吸纳人口和产业；人口外流、支撑薄弱的县城则可能出现需求不足、要素外流与公共服务压力叠加等问题。县域建设若不分类推进、盲目铺摊子，容易造成投资低效和资产闲置；反之，如果对人口流入地区投入不够，又会导致承载能力跟不上，影响农业转移人口稳定就业、安居落户。

  二是同质化招商和“园区竞赛”带来的低效内卷削弱了县域的可持续竞争力。当前，一些地方仍以拼土地、拼补贴抢项目，这种做法从短期来看或许会带来投资和税收增量，但长期却容易带来重复建设、产业趋同、企业根植性不强等问题，从而削弱县域可持续发展竞争力。

  三是城镇化若只重视“重资产建设”，容易挤出教育医疗等人本投入，加大债务约束风险。城镇化不能简单地等同于“修路建楼、铺摊子上项目”，如果只偏重“重资产建设”，统筹推进城镇化建设与乡村全面振兴就容易出现“重物轻人”的偏差。一方面，过多资金投向形象工程、房地产开发或超前基础设施，可能挤占教育、医疗、养老、托育、保障性住房等民生领域投入；另一方面，重资产项目回收周期长、现金流不稳定，若缺乏严格的财政承受能力评估和全周期绩效管理，容易推高地方债务压力，形成新增隐性债务风险，项目建得起而用不满，运营成本高，收益不足以覆盖成本，最终只会增加财政负担。

  对策建议：把县城建设成为综合枢纽

  以县城为重要载体统筹推进城镇化建设与乡村全面振兴，关键在于把县城真正建设成为承接产业与人口、配置公共服务、组织县域产业链的综合枢纽。坚持分类推进、以人为本、产业带动和风险防控协同发力，才能推动县域经济高质量发展，为城乡融合与共同富裕夯实坚实基础。

  一是突出分类施策，明确县城功能定位与建设边界。应坚持一县一策、因地制宜，以人口变化、区位条件、产业基础和资源环境承载为依据，科学确定县城发展方向和建设强度。对城市群周边县城，突出通勤衔接和产业配套；对农产品主产区县城，突出加工流通和服务支撑；对生态功能区县城，突出生态价值转化与基本公共服务保障；对人口流失县城，突出存量更新、品质提升和转型发展，坚决防止盲目扩张、摊大饼式建设。

  二是突出以人为本，系统提升县城综合承载能力。应把农业转移人口就近市民化作为重点，推动公共服务供给与常住人口规模相匹配。聚焦教育、医疗、养老、托育、保障性住房、县域公共交通等关键领域，完善“落户、就业、居住、就学、参保”政策衔接，提升公共服务可达性与可负担性。同时推动优质资源向乡镇和村庄延伸，健全县域医共体、教共体和基层服务网络，让群众在家门口享有更便利、更稳定的公共服务。

  三是突出产业带动，构建县城带乡镇的县域产业体系。应坚持以就业为导向壮大县域经济，立足比较优势培育主导产业，推动园区平台化、链条化、集群化发展，增强“链主企业+配套企业+服务平台”的组织能力。推动县城产业平台与乡镇特色产业有效衔接，围绕加工、冷链仓储、标准品牌、渠道营销等关键环节延链补链，形成“县城做平台、乡镇强基地、村庄稳供给”的分工格局，把乡村资源优势转化为县域产业优势和农民持续增收来源。

  四是突出要素保障与风险防控，增强县域发展的可持续性。应统筹推进交通、物流和数字基础设施建设，完善从县城到中心镇再到行政村的联通体系，系统降低要素流动成本。健全财政金融支持与硬约束并重机制，强化项目全周期评估和绩效管理，严控新增隐性债务。坚持节约集约用地，守牢耕地红线、生态红线和城镇开发边界，推动城镇建设从“拼规模”转向“提品质、强功能、重运营”，确保县域发展建得起、用得好、可持续。

  （本文系西南大学创新研究2035先导计划“国民经济双循环赋能乡村振兴”[SWUPilotPlan025]阶段性成果）

  策划：赵刚

  文字整理：赵艳艳