《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）近日发布。《意见》提出“提高中小城市和县城承载能力”“推动人口持续流出的城市和资源型城市转型发展”。区域中心城市辐射带动中小城市发展的同时，也促使人口不断向增长极集中。以成渝地区双城经济圈为例，2022年常住人口达到9785.7万人，较2013年增加606.2万人，在142个县（市、区）中，常住人口净流出的有82个，比重达到57.7%。随着超大特大城市高质量发展对人才吸引力的持续加强，人口流出城市须谋划转型发展策略，促进存量资源高效利用，着力推动产业结构调整，优化设施和服务的供给，加强城市间的交流合作，以期实现高质量发展的同频共振，切实提升城市承载能力。

　　充分挖掘城市存量资源利用潜能。推动自然资源高效利用。在人力资源流出的情况下，着力发挥城市现有存量资源作用，加强对矿产、水文、气候等不可流动性资源的精细化管理和高效化利用，引入先进技术手段进行资源潜力评估和开发规划，采用数字化、智能化监控系统实现资源开采全过程管理，发展循环经济模式提升资源利用效率，建立资源利用效率评价体系和激励机制。促进土地资源集约生产。借助农村人口迁徙带来的契机，在保障农村转移人口权益条件下，通过发挥政策引导和市场机制作用，促进土地有序流转和适度规模经营，培育专业化农业经营主体和社会化服务组织，加大高标准农田建设和中低产田改造投入力度，推广节水灌溉技术和生态友好型耕作方式，提高单位土地产出效率和经济效益。推进文化旅游资源开发。系统梳理和评估城市特有文化资源禀赋的比较优势，挖掘非遗、民居文化、红色文化等独特文化资源的内在价值和表现形式，整合自然风光、地质奇观、人文景观等旅游资源，促进文旅资源的空间联动开发，增进自然与人文资源的交互利用。探索环境资源转化路径。积极推动生态产品价值实现的多路径、多模式创新，建立碳排放权、用水权、排污权等环境权益的精准核算方法和监测体系，探索环境权益担保融资和生态补偿融资方式，推进环境资源的市场配置与价值转化。

　　着力推动城市产业结构合理转型。大力推进工业绿色转型。全面推动传统工业向绿色化、智能化方向转型发展，加快矿产资源采掘和冶炼等传统产业的技术改造和设备升级，以循环工艺嵌入生产流程，提高资源利用效率和产品附加值，促进电力、水、天然气等能源供应业的清洁、低碳、安全、高效变革，利用城市特有气候地形条件发展风电、光伏、生物质能等清洁能源产业，探索城市储能发展潜能。加快农业现代化的步伐。推动农业生产方式向机械化、数字化、智能化方向转型升级，促进农业机械的规模化应用和共享运用，加强农业生产经营的数智管理平台建设，强化农产品安全溯源监测和品质品牌认证体系，延伸发展农产品精深加工和冷链物流体系，提高农业综合效益和市场竞争力。发展特色文化旅游产业。充分利用城市特有文化资源和自然资源发展特色产业，创新非遗、红色文化、民居文化的现代表达方式和场景体验模式，培育乡村旅游精品线路和业态组合，推动康养产业与文化旅游休闲度假融合发展，开发文化创意产品和数字内容服务，打造文化旅游品牌体系和营销渠道。做优做细交易市场行业。大力发展现代服务业特别是集成数字技术的生产性服务业，构建数字电商平台和物流配送体系以畅通要素和产品的流动，积极融入环境资源要素交易市场和规则体系，促进碳排放权、用水权、排污权等环境权益的价值发现和收益实现，培育专业服务机构和人才队伍，提升服务品质和专业水准。

　　优化基础设施和公共服务的供给。稳慎做好城市空间规划。按照人口流动趋势和区域发展规律优化国土空间布局，稳步推动新型城镇化，引导人口向城区和中心镇适度集中，做好人口数量预测规划，调整城市空间布局和功能结构，建立与人口变化相协调的基础设施和公共服务配套标准，促进城市发展由外延扩张向内涵提升转变。优化基础设施空间布局。加快补齐基础设施短板弱项，做好陈旧设施的升级换代工作，重点加强道路交通基础设施的互联互通和数字信息基础设施的覆盖普及，对闲置基础设施进行功能置换和改造利用，提高基础设施运行效率和服务水平。促进公共服务高效供给。创新公共服务提供方式和配置机制，推动教育、医疗、托育、养老等公共服务资源向中心城区适度集中，大力推进社区嵌入式服务设施建设和运营，加强无障碍环境建设和适老化改造，布局远程医疗、远程教育等数字公共服务平台，促进基本公共服务均等化，提高优质服务的可及性。

　　加强城市之间的交流与合作发展。探索飞地经济合作模式。创新区域合作机制和利益共享机制，与区域中心城市共建飞地产业园区和合作示范区，利用城市土地、气候、低空领域等资源优势提供辅助支持，建立碳排放权、用水权、排污权的合作利用和收益分享机制，探索人才交流和技术协作新模式，构建优势互补互利共赢的合作关系。联动实现组团式的发展。加强邻近城市间发展规划和产业政策的协同衔接，推动同类产业实现规模化经营和链式联动，探索基础设施和公共服务的共建共享和互联互通，建立生态环境联防联控和应急管理联动机制，创新社会治理合作和政务服务通办模式，促进城市协同发展迈向更高层次。

　　（作者：刘晗，系重庆工商大学成渝地区双城经济圈建设研究院教授、长江上游经济研究中心副主任。本文系重庆市教育委员会人文社科重点研究基地项目“新结构经济学视角下成渝地区双城经济圈毗邻区协同发展机制与政策创新研究”［24SKJD111］的阶段性成果。）