近日，北京托毕西药业有限公司诉国家市场监督管理总局反垄断行政诉讼案判决书（(2024)京73行初5180号）发布。该案中，北京市知识产权法院驳回了原告托毕西公司关于撤销国家市场监督管理总局“2023年第42号决定”及其行政复议决定的诉讼请求。该案是我国《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）实施近17年来，首个经营者集中审查领域的司法判决，对我国反垄断法的实施具有重要意义。

　　一、体现了我国反垄断法实施程序的体系优势

　　本案是我国经营者集中领域首个经历了行政复议和行政诉讼的案件。根据反垄断法第65条规定，对反垄断执法机构作出的经营者集中审查决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。可见我国经营者集中领域的反垄断法实施程序，总体上包含行政执法、行政复议和行政诉讼，再加上检察机关法律监督程序，应当说我国反垄断法的实施程序为当事人提供的救济渠道，足以在世界范围内进行比较。

　　反垄断法实施程序是一个法域的反垄断法实施法治化水平的重要标志。从国际通行的标准来看，反垄断法实施程序能否为当事人、消费者提供充分有效的救济途径，是非常关键的评价指标。近年来，有些国家和地区的反垄断法理论和实务界认为，我国经营者集中审查程序不包括司法审查程序，与国际公认的正当程序标准存在差距。本案生效判决的发布，是我国反垄断法实施程序具有相应体制优势的体现。

　　与美国相比较，我国反垄断法实施程序能够在有限的执法资源约束下，最大化程度地体现市场竞争的救济效率。美国的经营者集中案件往往需要反垄断执法机构向法院提起诉讼，再由法院作出决定。然而，普遍的司法审查提高了美国经营者集中正当程序下限的同时，也带来了高昂的行政和司法资源成本。例如，美国司法部和联邦贸易委员会当中，专门从事反垄断法和经济分析的官员人数规模达数百人。相比之下，我国国务院反垄断执法机构的执法人员编制仅为百人左右，必须在约束条件和法律目标之间找到有效的平衡点。因此，从行政执法到行政复议再到行政诉讼的程序性安排，能够有效筛选出那些当事人对于司法审查意愿更加强烈的案件。

　　与欧洲相比较，我国反垄断领域的救济渠道明文写入反垄断法条文，更具备法制化特征。根据《欧盟竞争法实施程序指南》和《欧盟合并控制条例》等文件，合并企业可以在合并案件通知前，与欧盟委员会竞争总司开展非正式沟通，讨论案件的市场影响、可能的竞争问题以及所需的信息材料等，在初步审查阶段，企业可以与执法机构讨论救济措施。在正式决定前，企业还可以申请执法机构召开最终听证会，并在会上对审查结论提出异议。在欧委会正式决定前，如果企业认为委员会的市场界定或竞争影响评估有误，可以提交经济学报告、行业分析或新的市场数据，要求委员会重新评估其初步结论，这通常被称为非正式申诉（Informal Review）。在英国，与行政复议相类似的制度被称为“重审（Reconsideration）”，它是一种内部复审程序，通常由原执法官员重新评判，也可以是不同的、更具资历的执法官员重新审核，这项制度更多被应用于移民、社会福利等类型的案件中，而非反垄断行政执法案件中。

　　二、充分考虑药品这一民生领域的消费者利益特点

　　2022年以来，我国反垄断执法机构紧密围绕以人民为中心的发展思想，不断在民生领域发力，连续开展民生领域反垄断执法专项行动，亮点突出、成效显著，形成了一些高度契合我国特殊竞争格局和消费者利益特点的执法模式。本案涉及到的药品行业就是一个显著例证。

　　药品行业直接关乎人民生命健康，是重要的民生领域，同时我国有着显著的自身特点，即多元利益平衡的难度较大并存在许多不易调和的矛盾。第一，我国人口基数庞大，既面临人均医疗资源较低，也存在医疗消费能力有限。第二，药企需要足够的利润空间以维持供应和从事研发，但高药价又会使得医保难以有效覆盖全体患者。第三，医药分离制度能够通过药品销售市场的竞争降低药价，但考虑到药品销售收入在医院总收入中通常占比25%~40%，是医院收入的重要来源，我国现阶段难以实行日本的严格医药分离制度。

　　多年来，我国医药改革不断与百姓“看病难、看病贵”难题作斗争，改革成果不断得到反垄断领域的市场法治回应与支撑。医药领域的反垄断执法司法案件，需要围绕患者、医院、药企等多方利益，进行竞争秩序、公共利益和安全底线之间的艰难平衡。在我国医药集采和医保制度下，药品领域消费者利益很大程度体现为集采中标价格和因此节约的医保成本，这就要求药企具备规模经济效率。正如本案判决书认定的事实所言，经济学分析发现，当前纵向双重垄断的市场结构效率过于低下，如果先声公司并购托毕西公司，巴曲酶原料药转为内部供应，避免先声公司向托毕西公司供货时的加价环节，存在减轻价格加成、提高市场供应效率的空间。

　　三、为今后反垄断法理论研究和实践探索拓展空间

　　本案中，参与集中方托毕西公司对审查决定的异议在于，认为执法机构对其参与的经营者集中“应禁而未禁”，这在全球反垄断法实施历史中极为罕见。2019年7月，德国杜塞尔多夫法院驳回了少数股权敌意收购目标公司对德国联邦卡特尔局关于收购少数股权的决定提出上诉的诉讼请求。法院认为，德国合并控制制度的目的只是为了维护公共利益以及除收购各方之外的市场参与者的利益。因此，目标公司无权对当局颁发的许可提出上诉。在托毕西公司与国家市场监督管理总局行政诉讼案的判决中，北京知识产权法院通过援引行政诉讼法及其司法解释，明确了对经营者集中审查决定提起行政诉讼的“诉的利益”的认定标准，即具体行政行为影响到各申报人基于集中协议而产生的权益，并对经营者集中的审查程序、审查过程、审查结果等进行探讨，得出了很多有启发性的结论。本案中，北京知识产权法院比前述德国杜塞尔多夫法院相关案件更进一步地触及了经营者集中审查的实体内容，巩固了我国经营者集中领域的本土知识资源。

　　本案是一个情况特殊的“首案”，处理特殊问题更需要对一般性原理和规律的积累与思考。法院和执法机构能够从容应对本案，得益于我国反垄断法实施近17年来迅速积累的执法司法经验。从反垄断法的百年实践来看，市场基础越扎实，法治越健全，反垄断法越能发挥更大的作用。随着中国式现代化进程的推进，高水平社会主义市场经济体制的不断完善，社会各界对反垄断法也会有更深的认识、更多的讨论和更高的期待。相信本案将作为新的起点，为今后我国反垄断法理论和实践留下更多拓展空间。（作者系国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员，对外经济贸易大学竞争法中心主任）