建好管好高标准农田

图为湖南省长沙市宁乡市回龙铺镇的高标准农田建成区域。本报记者李和风摄

　　高标准农田建设事关国家粮食安全，也关系到农民群众切身利益，既是民生工程，也是民心工程。农业农村部副部长张兴旺介绍，截至去年年底，全国累计建成超过10亿亩高标准农田，建成各类田间灌排渠道1000多万公里、小型农田水利设施2700多万处，农田抗灾减灾能力明显提升，实现了大灾少减产、小灾能稳产、无灾多增产，为全国粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上提供了重要支撑。

　　目前，高标准农田建设在设计施工、验收、管护等环节还存在哪些问题？又有哪些创新做法？

　　尊重农民意愿

　　第三次农业普查数据显示，我国2.3亿农户中超过2.1亿户的经营面积低于10亩。小田块、小农户应对自然灾害的能力有限，且不利于大规模机械化耕作。“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路通畅、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”的高标准农田，可有效降低农业生产遭受自然灾害的可能性，实现高产稳产。2021年出台的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》将高标准农田建设内容细化为田、土、水、路、林、电、技、管8方面综合治理，强调要通过完善农田基础设施、改善农业生产条件、增强农田防灾抗灾减灾能力，巩固和提升粮食综合生产能力，这对保障农户的种植收益、推进适度规模经营很有帮助。

　　随着城镇化进程推进，不少农民群众进城务工，将耕地流转给种粮大户等经营主体，但也有一些农民不愿流转土地，希望在自己的耕地上耕作。在“集碎为整”的高标准农田建设过程中，如何平衡种粮大户和小农户的利益？

　　“我们优先在完成土地数字化改革的村整村推进高标准农田建设，让耕地集碎为整，目前各村耕地集中流转率超过90%。”湖南省益阳市赫山区委书记周卫星介绍，所谓土地数字化流转，是指将农民自己拥有的土地亩数进行登记，然后由村集体集中管理、流转，通过“确权不确地”实现高标准农田集中连片。土地流转后，农民根据登记的耕地面积获得收益，不再区分物理意义上的小田块属于谁。如果有农民仍愿自己耕作、不参与土地流转，村集体将在高标准农田建设完成后，按原有面积将边缘零散地块划分给小农户，既保证了农户有良田种，又保证了集中连片地块可以整体流转。

　　赫山区种粮大户俞聪今年流转了500多亩耕地，他表示，土地数字化改革之后，自己可以直接与村集体签订流转协议，相较之前和农民个人商议，沟通成本显著降低。同时集中连片的地块也更加适合大规模机械化耕作，生产成本降低的同时，效率和单产也有所提升。

　　此外，在高标准农田的建设过程中，种粮主体的需求也得到充分考虑。“机耕道宽度要多少、‘码头’（机械下田坡道）设在哪里等，都是老百姓说了算。”宁乡市农业农村局局长罗健举例说，在当地高标准农田项目建设之初，水泵的设计位置在田块两边。经过多轮走访沟通，发现种粮主体普遍希望将水泵放在田块中间。设计单位据此进行了修改，让农业设施更加实用、高效。

　　创新融资模式

　　建设高标准农田，离不开资金保障和金融支持。

　　从中央资金来看，今年中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准由1300元提高到2400元，同时取消地方对产粮大县的资金配套要求。这为进一步提升农田建设水平提供了资金保障。

　　从社会融资来看，今年5月份国家金融监督管理总局发布的《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》提出，积极服务乡村全面振兴，强化对高标准农田、种业振兴、产业发展、农业基础设施建设等的融资支持。

　　湖北省宏观经济研究所所长助理、副研究员赵静分析，高标准农田建设过程中，各地普遍存在资金投入机制不稳定的问题。地方财政的配套能力有限，各类项目资金的整合不够，导致资金难以发挥整体引导效用。同时，高标准农田按照先易后难顺序开展建设，剩余要建设的大多是位置偏远、高低不平、土壤瘠薄、零散分散的地块，建设难度大、成本高。加之高标准农田建设物料和人工成本上涨迅速，大部分地方的财政投入与高标准农田建设的实际需求存在较大差距。

　　对此，赵静建议，构建“财政资金+金融资本+社会资本”共同投入机制，支持种粮大户、农民企业、农民合作社等新型经营主体通过先建后补方式建设高标准农田。

　　在湖北省高标准农田建设中，一些地区形成了各具特色的高标准农田建设经验。为创新融资渠道，湖北省当阳市政府专门组建成立当阳市沮漳农业投资建设有限公司，通过与农业开发银行联合融资，专门负责高标准农田项目中的“旱改水、耕地增减挂钩”等项目资金筹措。2019年以来，申报实施旱改水等指标类项目7个，新增水田5000亩、耕地300亩，筹措配套资金近亿元，新增耕地指标市场交易价值近5亿元。

　　湖南省在落实财政投资标准基础上，采取先建后补、新增耕地指标交易收益奖补、农业项目支持等方式，吸引经营主体投资。湖南省农业农村厅农田建设管理处负责人介绍，2023年湖南省亩投资超3000元的高标准农田达到100万亩以上，撬动社会资金投入约19亿元，2024年项目中已落实投融资创新面积达100万亩。

　　其中，宁乡市国资集团创新推出“投资人+EPC+O”模式，通过公开招标选取社会资本共同投资、建设、运营。国资集团负责人潘倩给记者算了一笔账：2023年项目总投资17160万元，农田改造后新增水田254亩、旱改水512亩、地力提升55000亩，可获新增耕地指标收益9272万元、高标准农田建设财政补助8800万元，共计收益18072万元，覆盖建设投入且有912万元盈余。

　　提高监管实效

　　高标准农田建设是确保国家粮食安全的基础性工程，资金投入量大，项目点多面广，必须强化全过程全环节质量监管，努力提高建设标准和质量，确保建一块成一块。

　　农业农村部有关负责人表示，要建立健全高标准农田质量监管长效机制，创新监管手段，严格项目招投标管理，严厉打击围标串标、违法分包等行为，加强施工中的现场检查，进一步完善工程验收制度、工作流程和技术标准，严把验收关。要强化农田建设监管力量，发挥好全国农田建设综合监测监管平台作用，提高监督实效。

　　“在高标准农田建设项目的前期招标过程中，由于建设资金来源不同、各地建设侧重点有差异等，目前缺乏统一的合同范本。”农业农村部农村经济研究中心助理研究员史鹏飞建议，有关部门应制定相关制式合同，供地方规范使用。

　　在工程监理方面，湖南省长沙市农业农村局农田建设管理处处长黄令如介绍，农田项目点多、线长、面广，自2019年起，长沙市引进专业第三方机构，极大补充了专业技术人员力量，实现高级职称专家主要环节所有单项工程监管全覆盖，确保设计方案能落地，建设过程不走样。

　　高标准农田建设，三分靠建、七分靠管。赵静表示，针对部分地区的重建轻管问题，要严格落实“县区负总责、乡镇为主体、村级落实”的建后管护机制。在管护措施上，积极探索特许经营和管养分离，推行骨干工程运行维护的专业化、物业化式管理，依托村级集体组织和专业合作社，创新田间工程运行管护模式；在管护经费上，建议从高标准农田建设项目资金中提取1.5%至2%作为建后管护资金，允许项目建设结余资金作为重要补充，由中标承建单位预留一部分工程价款作为后续管护责任保证金，确保后期管护主体和管护责任落实到位。

　　据了解，江苏省南京市今年将新建和改造提升高标准农田5万亩以上。同时，南京坚持建管并重，2022年安排1000万元市级专项资金用于高标准农田管护奖补，2023年管护奖补资金又追加到2000万元，确保高标准农田发挥长期效应，夯实粮食稳产增收的基础。

　　据介绍，2024年，湖南省高标准农田建设投入的中央和省级财政资金共计95亿元，其中从省级财政资金中安排不超过财政资金总额1.5%的资金用于后期管护，真正解决了管护资金来源问题。同时，积极推广村集体经济组织“统管模式”、新型主体“托管模式”、专业队伍“专管模式”，推进投资、建设、运营、管护一体化发展。此外，将高标准农田纳入最新土地利用现状图，实行“一张图”管理，明确要求新建高标准农田全部用于粮食生产，强化用途管控，给予特殊保护，确保长效利用。

　　张兴旺表示，农业农村部将会同有关部门进一步完善有关制度，推动各地在高标准农田建设项目规划等前期阶段，就同步谋划管护主体、管护机制和保障措施，明确管护责任和标准，真正把建后管护措施落实下来，避免建后管护悬空甚至落空，扭转一些地方重建轻管的倾向，切实做到建得好、管得也要好。（李和风）