城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

　　7月27日，由上海财经大学城乡发展研究院主办的2024年第一期“城乡发展论坛”在线上举行。与会者就《决定》提出的“完善城乡融合发展体制机制”进行分析阐释。

　　中国农业大学经济管理学院特聘教授何秀荣认为，城乡融合发展中，最重要的在于“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别”三个方面，这涉及一些具体问题。比如，有哪些要素、怎么交换？人才、资本如何下乡？此外，《决定》还强调了城市化、市民化问题，未来重点是通过双向流动留下并吸引推动智能化农业发展的相关人才。《决定》指出：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”在何秀荣看来，这就是要关注并保障农民进城落户后的合法权益。

　　中国人民大学农业与农村发展学院吴玉章讲席教授、教育部农业经济管理类专业教学指导委员会主任委员唐忠认为，城乡融合发展的关键是户籍制度改革，农民工在融入城市方面还需要采取一些实质性措施。以社保中的养老保险为例，现在实行城镇职工养老保险和城镇居民养老保险的双轨制，城乡差距较大，今后户籍改革可以先从社保改革抓起。他强调，城乡公共服务逐步均衡化，需要切实推出相应的制度，先覆盖农民工群体，提升其保障水平，再解决居住问题，然后进一步覆盖农村居民。

　　浙江大学中国农村发展研究院院长钱文荣指出，目前我国城乡融合发展的重要问题就是人口长期的由乡村向城市的单向流动，导致农村人口数量和质量下降。解决人口双向流动要解决以下问题：一是如何让进城农民融入城市，要解决社保、住房、子女教育等公共服务；二是如何吸引人员返乡，这就涉及土地制度改革。

　　《决定》提出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。”在扬州大学商学院教授、南京农业大学公共管理学院兼职教授钱忠好看来，深化农地产权制度改革的着力点在于守正与创新。一方面，守正是守住底线，现行农地产权制度是有效的；另一方面，创新是现实需要，中国式农业现代化的实现需要现代要素的导入。比如，谁来种地，如何种地等。同时，资本替代劳动需要土地适度规模经营做支撑，土地适度规模经营也要求深化农地产权制度改革。

　　在他看来，首先，要坚持家庭经营为主，多主体经营共同发展；其次，要努力把握好土地经营规模的“度”，适时推进土地规模经营；再次，要充分发挥市场机制的作用，推动有效市场和有为政府的结合；最后，要在三权分置的制度框架下，进一步完善产权制度。

　　南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师陈会广认为，城乡的要素平等交换、双向流动主要就是人和地两个方面。从“人”的方面来说，就是农民和农民工；从“地”的方面来说，就是承包地、宅基地和集体经营性建设用地。三块地涉及三项权益，对进城农民来说，三项权益如何维护，需要严谨考虑。

　　福建农林大学经济与管理学院教授郑旭媛认为，粮食规模经营要考虑三个方面：一是加速种粮地的合理流转，《决定》提出“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，意味着土地承包的关系会更加稳定；另一方面，《决定》提到“完善承包地经营权流转价格形成机制”，意味着亟需创新机制保证土地流转和粮食生产经营的平等有序进行。二是提高种粮人的收益，《决定》提到“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平”，意味着在充分发挥市场机制的前提下，增强宏观调控，促进种粮农民增收。三是完善种粮过程的社会服务，促进粮食生产的节本增效，提高粮食规模经营的现代化水平。

　　在上海财经大学讲席教授、发展规划处处长、城乡发展研究院副院长张锦华看来，城乡融合发展包括三个方面：一是动力在城，乡村振兴有赖于新型城镇化和新型工业化，包括城市布局、城市基本公共服务等。二是落脚在乡，要着力解决乡村改革发展中问题，包括农业经营体系建设、强农惠农富农支持制度等。三是关键在融合，不仅仅是功能互补、产业融合，还要实现基础设施和公共服务一体化。

　　张锦华认为，从土地制度改革来看，一方面要关注如何获得新增的建设用地，包括落实集体建设用地入市试点、盘活存量土地和低效用地等，另一方面要解决如何有效利用土地，与国家政策和区域发展高度衔接，提高土地使用效率。

　　中国农业科学院农业经济与发展研究所所长、研究员 胡向东指出，从公共服务来看，目前农民工就地实现医疗和教育很重要；从土地制度来看，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”也给农民吃了颗“定心丸”，保护了农民利益。

　　上海财经大学资深教授、城乡发展研究院院长吴方卫强调，城乡融合最重要的是健全推进新型城镇化的体制机制问题，这些机制体制如何落地任重道远。他认为，城乡要素不能平等交换和双向流动的根本原因在于城市生产率高于乡村生产率，当务之急就是提高农业生产力，这就需要资本下乡、规模经营。（李记）