8月16日，国务院总理李强在北京主持召开国务院第二次全体会议时强调：“要着力促进区域城乡协调发展，深化落实主体功能区战略”。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。按开发强度划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区，按主体功能划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类地区。2011年，“十二五”规划纲要明确提出“实施主体功能区战略”，将其上升至国家战略层面，此后主体功能区战略一直是指导我国区域经济发展的重大战略。

　　实施主体功能区战略促进区域城乡协调发展。区域均衡发展理论认为，在市场机制下，生产要素为追求更高的边际报酬会在区域间自由流动，直到各个区域的最后一单位要素边际报酬相等，区域实现均衡发展。而推进形成主体功能区的目的是实现人口、经济和资源环境协调发展的空间均衡。这种均衡以经济、社会和环境的综合收益来度量，而非单一指标。一方面，经济发展水平较低的地区可以通过维系良好的生态环境和社会发展状态来弥补其综合收益水平。另一方面，经济发展水平较高的地区往往由于开发密度较大，生态环境遭到破坏或社会发展状态欠佳，资源环境承载能力降低，综合收益水平难以一直明显高于经济发展水平较低的地区。同时，经济发展水平较高的地方可以通过转移支付或其他方式补偿经济发展水平较低的地区，从而缩小区域间的发展差距，推动空间均衡发展。

　　实施主体功能区战略，是我国坚定不移地推进高质量发展战略在空间上的体现，顺应了我国区域和城乡发展差距巨大的基本国情，有利于优化区域和城乡经济布局，促进区域协调和城乡融合发展。具体而言，一是有利于发挥各地区比较优势，促进地区间的合理分工，从而形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是有利于完善国土空间发展规划，缓解区域城乡发展不平衡，有助于形成良性区际互动关系，推动各地区共同进步。三是有利于形成清洁生产方式和绿色生活方式，加强资源环境保护，促进人与自然和谐相处。四是有利于缩小地区、城乡、收入三大差距，推动主体功能区战略成果共享，更好地体现效率与公平兼顾的发展原则。

　　主体功能区战略在实施中存在的主要问题。主体功能区战略实施十余年来，随着国家级、省级、地市级等多层级、多尺度主体功能区战略的推进，逐渐构筑了区域经济优势互补、主体功能定位明确、空间利用效率提升、人与自然和谐发展的区域城乡新格局。然而，在主体功能区战略实施过程中，依然存在一些问题。一是主体功能区识别的科学性还需增强。尽管国土空间规划将主体功能区划分为四种类型，但各地在实际发展中因生产空间、生活空间以及生态空间相互交织，难以精确划分，影响主体功能区战略落地。在实践层面上也缺乏对主体功能区的明确界定，存在“重政策轻功能”的问题。二是主体功能区的空间治理尺度不精细。高质量发展对区域经济的发展布局提出了更加精细的要求，而主体功能区战略难以将政策传递到“每一寸国土”。尽管主体功能区战略以县级行政区为基本政策单元，但部分县区仍然可以将非主体功能转移到乡镇进行，从而规避政策的刚性约束。尤其是部分中西部地区的县区通过让边缘乡镇承担生态功能，但仍然进行生产活动，阻碍生态保护顺利推进，不利于主体功能区战略的贯彻落实。三是主体功能区战略执行的配套政策不足。在区县层面，政府在执行政策时更注重产业政策，忽视了人口、气候等政策，区域主体功能区战略的实施缺乏系统性配套政策。此外，地方政府之间以及政府部门之间缺乏统筹联动，政策碎片化问题较为严重，极大降低了政策执行的整体效果。四是主体功能区战略执行考核机制亟待完善。尽管中央要求各地国土空间规划要嵌入主体功能区战略，但资源环境承载力等具体指标仍难以进入地方政府考核范围，对地方政府的约束力度不够大。此外，主体功能区战略的激励约束机制缺乏针对性和差异性，难以适应不同地区发展的实际状况。

　　深化落实主体功能区战略的对策建议。我国经济社会进入扎实推动高质量发展新阶段，亟须深入贯彻落实主体功能区战略，解决区域发展失衡问题，推动实现区域城乡协调发展。一是厘清主体功能区战略的内涵和定位。一方面，积极利用大数据技术和信息化手段，推动主体功能区战略方案科学制定，及时追踪主体功能区战略实施情况，主动调整主体功能区战略执行方案，以提高主体功能区战略的科学性与前瞻性。另一方面，积极对接京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区发展和成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略，发挥区域战略联动作用。二是细化主体功能区战略政策单元。区县政府应从功能视角出发，积极向上级政府争取配套扶持政策，加快优化开发区和重点开发区发展。对于重点生态功能区和禁止开发区，要积极争取财政转移支付、生态补偿和对口支援等政策支持，采取差异化的分区管制策略，推动主体功能区战略细化落实。三是完善主体功能区战略配套政策体系。一方面，以财政政策和产业政策为核心，建立并完善资源保护、生态涵养、税收优惠等一系列政策体系，增强配套政策的系统性，推动各项政策互联互通。另一方面，针对不同类型的主体功能区和不同地区的实际情况，制定差别化的配套政策，提高配套政策体系的适用性。四是健全主体功能区战略执行考核机制。一方面，基于主体功能区类型，建立差异化的奖励与处罚机制，增强主体功能区战略的针对性。另一方面，依据地区经济发展水平和资源承载能力，构建差异化的绩效考核指标体系。对于经济发达地区，重点考核开发效率，适当提高产业发展与经济发展指标考核权重，以提高区域整体竞争力。对于中西部地区，适当降低产业发展要求，提高环境保护相关指标考核权重，以推动经济发展和环境保护双赢。建立长期动态化评估机制，跟踪评价主体功能区战略实施成效。（作者：黄庆华，西南大学经济管理学院副院长、教授、博士生导师；胡梦佳，上海财经大学财经研究所博士研究生。本文是西南大学2020年专业核心课程建设项目《宏观经济学》的阶段性成果）