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《宏观政策评价报告2021》之七:政策协调性评价

来源:光明网2021-01-28 16:13

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  2008年全球金融危机之后,学界与政策制定者逐步形成了加强宏观经济政策(简称“宏观政策”)协调的共识,其原因主要在于三点。一是,主要发达经济体在危机之后经济增速显著下滑,面对较大的经济下行压力,单一政策力度有所不足。二是,危机之后经济运行状况也越趋复杂,仅靠货币政策或财政政策等单一政策往往顾此失彼,从而需要各类宏观政策之间的配合。三是,危机之后各项政策空间都比危机前明显收窄,所以就更需要加强协调配合,相互分担调控压力,这既能节约空间又能提高政策的调控效率。中国对于宏观政策协调的重视程度也在不断提高。党的十九届五中全会指出要“健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合,目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。2020年,面对疫情的巨大冲击,中国经济面临的局面更加复杂,仅靠单一政策难以应对,更加需要各类宏观政策的协调配合。有鉴于此,本部分主要就2020年中国宏观政策的协调性进行研究,主要聚焦于宏观政策框架中货币政策、财政政策与宏观审慎政策三大最为核心的政策工具。

  一、应对疫情下经济复杂局面的理想政策组合

  本报告认为,应对疫情下经济复杂局面的理想政策组合是“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策+偏紧的宏观审慎政策”。

  第一,“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策”能够更好地实现经济稳定目标,推动经济增速尽快向长期合理的潜在增速靠拢。

  当前中国的货币政策和财政政策空间都受到一定掣肘。就货币政策而言,虽然降息和降准均有一定的空间,但在经济结构深层次问题尚未得到解决之前,货币政策如果力度过大,可能会导致一些副作用,由此实际上对货币政策的操作空间形成了一定的制约。就财政政策而言,“十三五”期间中国政府的债务率不断升高,到“十三五”末期已经明显超过新兴经济体的平均水平。未来在人口老龄化等因素的影响下,政府部门债务还将进一步攀升,从而挤压财政政策的空间。因此,在货币政策与财政政策各自空间均受到掣肘的情况下,理想的政策选择应是货币政策与财政政策均增加一定力度以形成合力,在避免各自政策空间被大幅压缩的前提下稳定经济增长。

  积极财政政策与稳健偏宽松的货币政策协调不仅能够加大力度,而且能提高各自的调控效率,增强宏观政策的稳增长效果。一方面,在积极财政政策的作用下,比如,通过减税降费等举措提高实体经济回报率,可以增加资金流向实体经济的意愿,转化为消费与投资需求,从而提高货币政策的传导效率。另一方面,在稳健偏宽松货币政策的配合下,提供较为充裕的流动性,可以有效降低积极财政政策可能会对私人部门产生的挤出作用,从而增强财政政策的乘数效应,提高财政政策的调控效率。

  第二,“偏紧的宏观审慎政策”与“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策”相互协调,能够更好地实现金融稳定目标,抑制金融风险的加剧。

  2008年全球金融危机之后,一个突出共识就是保证经济稳定的宏观政策不一定能够实现金融稳定,反而可能会加剧金融风险,因此,主要聚焦于金融稳定的宏观审慎政策被纳入到宏观政策的工具箱之中。对于中国而言,当前实施“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策”的政策组合同样容易导致金融风险的加剧。比如,在资金存在“脱实向虚”倾向的情况下,货币政策所释放的流动性容易流入金融体系与房地产市场之中,从而推高资产泡沫化风险并加剧金融体系不稳定性。因此,需要加强发挥宏观审慎政策的作用,防范系统性金融风险的顺周期积累,以及跨机构、跨行业和跨市场传染,以维护金融体系的稳定运行,守住不发生系统性金融风险的底线。

  二、2020年宏观政策的协调性评价

  2020年,货币政策、财政政策与宏观审慎政策之间整体上协调得较好。首先,货币政策力度有所增加,不仅采取了多轮降准和降息操作,而且适度强化了对结构性货币政策工具的运用。其次,财政政策更加积极,不仅预算财政赤字率有所提高,减税降费力度加大,而且为了应对新冠肺炎疫情冲击,中央专门发行1万亿元抗疫特别国债,并且安排地方政府新增专项债券3.75万亿元。再次,宏观审慎政策框架继续完善,宏观审慎管理进一步强化,重点健全了房地产金融、外汇市场、债券市场、影子银行以及跨境资金流动等重点领域的宏观审慎监测、评估和预警体系。不过,各类宏观政策之间的协调仍然具有改善空间。

  第一,数量型货币政策力度较为充足,但价格型货币政策力度有所不足,应进一步推动实际利率下降,从而增强宏观政策的协调效果。2020年,数量型货币政策力度较为充足,M2同比增速明显升高,同比增速达到10.1%,比2019年高1.4个百分点,比2016—2019年的平均水平高出了1.1个百分点。相比于数量型货币政策,价格型货币政策的力度有所不足,使用核心CPI计算得到的金融机构一般贷款加权实际利率在2020年一季度和二季度分别为4.25%和4.23%,与2019年四季度的4.31%相比降幅非常有限,三季度则升至4.81%,达到了“十三五”期间的最高水平。价格型货币政策的力度不足会导致实际利率上升,增加对私人部门消费与投资的抑制作用,降低积极财政政策的乘数效应,从而在一定程度上降低了宏观政策的协调性,这一点在未来需要有所改善。

  第二,财政政策力度较大,但执行进度有所偏慢,宏观政策协调性有待进一步提高。2020年,为应对疫情下的经济压力,财政政策的积极力度明显提高。2020年的一般公共预算赤字将达到6.76万亿元,赤字率达到6.56%。若进一步将政府性基金支出增加所导致的赤字纳入其中,财政赤字率将达到10.90%。上述两个口径下的目标赤字和目标赤字率均达到了“十三五”期间的最高水平。但从2020年前三季度的实际情况来看,两种口径下的赤字率分别为4.7%和7.9%,仅高于2019年同期0.7个和2.7个百分点,距离全年的赤字率目标还有不小的差距。由此可见,2020年财政政策虽然取向较为积极,但具体的执行进度有些偏慢。再考虑到2020年货币政策在上半年力度较大而下半年逐步回归常态化的实际操作,这就使得财政政策与货币政策并未形成较好的合力。如果2020年积极的财政政策能够加快执行进度,宏观政策的协调效果将会进一步提升,从而更好地实现经济稳定目标。

  第三,宏观审慎政策应加强对房价泡沫化风险与高债务风险的管控,帮助货币政策和财政政策更好地致力于经济稳定,从而加强宏观政策协调效果。当前各国在宏观审慎政策方面均处于探索实践阶段。客观上看,中国在宏观审慎政策方面的探索较早,宏观审慎政策框架不断完善,在防控金融风险方面发挥了较好的作用。不过,当前中国的房价泡沫化风险与高债务风险仍然较为突出,不仅威胁经济与金融稳定,也对财政与货币政策空间形成一定掣肘。2020年虽然部分城市房价略有下降,但整体上房价上涨速度依然较快,2020年全国商品房平均价格为9860元/平米,比2019年上涨5.9%。同时,根据CNBS测算的数据,2020年前三季度,中国宏观杠杆率攀升了24.7个百分点,年度的杠杆率增幅预计仅低于实施较强刺激政策的2009年,高债务风险进一步加剧。需要强调的是,导致近年来房价泡沫化与高债务风险较为突出的一个重要原因在于,居民部门的债务规模攀升速度较快,但当前宏观审慎政策在此方面的关注还有所不足。因此,下一阶段,宏观审慎政策应该加强对居民部门债务的宏观审慎管理,从而更好地防控房价泡沫化风险与高债务风险,增强与其他宏观政策的协调性。

  三、结语

  加强宏观政策协调既是2008年全球金融危机之后的理论共识,也是应对疫情下中国经济复杂局面的重要举措。针对2020年疫情下中国经济的实际情况,理想的政策组合是“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策+偏紧的宏观审慎政策”,从而保证经济与金融的双稳定。2020年中国宏观政策的协调性较好,数量型货币政策力度显著加大,财政政策更加积极,宏观审慎政策进一步强化,这些举措增强了宏观政策的协调效果,对于经济稳定与金融稳定的实现起到了较好的作用。但是,宏观政策协调方面还存在一定的改善与提升空间。一是,价格型货币政策的力度有所不足,应进一步推动实际利率下降,从而增强宏观政策的协调效果。二是,积极财政政策执行进度偏慢,没有较好地与货币政策形成合力,宏观政策协调性有待进一步提高。三是,宏观审慎政策应加强对房价泡沫化风险与高债务风险的管控,帮助货币政策和财政政策更好地致力于经济稳定,从而加强宏观政策协调效果。

  最后需要强调的是,当前中国经济复杂局面在于多因素的交织,既包含经济的短期下行压力,也包含长期经济增长动力不足,还包含深层次的结构性问题。现有宏观经济理论关注的货币政策、财政政策与宏观审慎政策之间的协调,更加注重的是短期内的经济稳定与金融稳定。要彻底破解中国经济的复杂局面,更需要稳定政策(货币、财政与宏观审慎政策)、增长政策与结构政策“三策合一”,构建更广视角更大格局的宏观政策协调框架,由此既能提高宏观调控体系的整体效率,又能节约宝贵的政策空间,更能破解当前中国经济面临的复杂局面,从而助推中国经济实现更高质量的发展。

  (作者:刘哲希系对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师;陈彦斌系中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、经济学院教授、中国宏观经济论坛核心成员)

  注:本文是中国人民大学陈彦斌教授团队撰写的《宏观政策评价报告2021》之分报告七《政策协调性评价》的核心内容,完整版本的报告即将发表在《经济研究参考》。《宏观政策评价报告2021》在持续5年的报告基础上,在“大宏观”和“三策合一”视角下,结合宏观经济理论与中国国情,从“政策目标设定的合理性”、“政策整体效果”、“政策力度”、“政策传导效率”、“政策空间”、 “预期管理”、“政策协调性”七大维度对中国宏观政策进行系统评价。作为一项创新性的基础研究,该报告具有重要的理论意义和政策价值,不仅有助于倡导问题导向的宏观理论研究,而且有助于发现宏观政策制定和实施过程中的成功经验和有待改进之处,从而更好地实现“稳增长”和“防风险”等重要目标。

[ 责编:张慕琛 ]
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