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陈小亮等:重构地方政府激励机制才能真正构建起房价调控长效机制

2018-12-07 12:15来源:光明网

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  2016年以来,构建房价调控长效机制的呼声空前高涨,2016年12月召开的中央经济工作会议、2017年的政府工作报告、2017年12月召开的中央经济工作会议、2018年的政府工作报告等重要会议和文件纷纷要求加快建立房地产市场平稳健康发展的长效机制。之所以要构建长效机制,直接原因是2016年上半年一线和部分热点二线城市房价飙升,而根本原因则是中央政府在过去十余年里已经实施了多轮房价调控,但是效果普遍欠佳。有鉴于此,中央政府正在转变思路,从制度层面构建起促进房地产健康发展的长效机制,其中控房价是房地产长效机制的核心任务。事实上,早在十余年前,住建部就已经提出要建立房地产长效机制,此后在政府工作报告和中央政治局会议中也多次提及。但是,截至目前房价调控长效机制的构建仍然没有取得实质性进展。

  已经有不少研究尝试探寻中央政府控房价效果欠佳和房价调控长效机制难以建立的原因,主要有四种代表性观点。一是,中央政府的调控目标在促增长与控房价之间频繁变更,导致中央政府控房价政策缺乏连续性,并陷入“动态不一致陷阱”。二是,以往中央政府出台的控房价政策侧重于需求侧调控,而忽视了对供给侧的调控,只能在短期内抑制需求而没有从根本上解决住房供需矛盾,因此治标不治本。三是,投资性和投机性住房需求导致房价持续存在上涨预期,再加上保障性住房供给不足,中低收入者的住房需求被挤入商品房市场,进一步强化了房价上涨的预期,从而减弱了调控效果。四是,以往的调控政策以行政手段为主,法律手段欠缺,地方政府容易规避和化解中央政府的调控政策。

  上述四方面原因都会对中央政府控房价政策的最终效果产生一定影响,但是更重要的原因在于,地方政府缺乏执行中央政府控房价政策的激励,导致中央政策难以落地。具体而言,房价上涨不仅能够通过拉动经济增长,而且能够给地方政府带来可观的土地出让金、税收收入和土地抵押贷款,为地方政府“上项目、搞投资”提供资金支持,因此房价上涨对地方政府而言是至关重要的。在实际操作中,地方政府往往想方设法绕开中央政府出台的信贷、土地、税收等控房价政策。如果地方政府不执行中央政府的控房价政策,即使中央政府的政策是连续稳定的,即使中央政府出台的是供给侧的调控政策、要求增加保障房供给、更多地出台法律政策而非行政手段,最终这些政策也将难以落到实处。

  有鉴于此,笔者构建了以中央政府为委托人、以地方政府为代理人、包括促增长和控房价两项任务的委托—代理模型,从理论层面探讨了地方政府激励机制缺失和激励机制重构对控房价效果的影响。理论研究结果表明,中央政府难以有效控房价的主要逻辑在于,以往中央政府对地方政府的考核侧重于经济增长,而控房价则鲜有提及,因此地方政府缺少控房价的激励。再加上房地产具有较强的经济增长拉动效果,地方政府不仅没有控房价的激励,而且还通过大力发展房地产来拉动经济增长,最终导致中央的控房价政策难以落到实处。在此情形下,地方政府把过多的资源配置到了房地产部门,导致房价增速居高不下。除此之外,在经济面临较为严峻的下行压力时,中央政府本身也缺乏控房价的激励,导致其控房价政策缺乏连续性和可置信性,这进一步弱化了地方政府控房价的激励。进一步研究可以发现,如果将房价增速纳入中央对地方政府的考核体系,赋予地方政府控房价的直接责任,地方政府将会减少向房地产部门配置的资源,增加向实体经济配置的资源,从而改善控房价的效果。

  新时代下,中国经济已经由“高速增长阶段”转向“高质量发展阶段”,中央政府不再过于强调经济增长速度,而更看重经济增长质量,旨在提高人民的获得感和幸福感,因此更加注重防范房价上涨带来的社会成本。不仅如此,四大一线城市和部分热点二线城市的房价已经处于高位甚至存在泡沫化风险,因此房价继续上涨带来的社会成本相比过去而言会更大,这使得中央政府考核房价的必要性大大提高。而且,在考核房价过程中需要注意如下两方面关键问题。

  第一,中央政府在制定房价考核方案时,应该秉持“因城施策”的战略思路,并出台“明确的房价考核目标+清晰的问责机制+严格的惩罚机制”配套方案。

  近几年来,房价增长不再是全国性的普遍现象,而是呈现出明显的“分化”特征,因此中央政府在制定考核房价增速的方案时,不宜采取“一刀切”的方式,而应该“因城施策”。中央政府在 2017 年和 2018 年政府工作报告等重要文件已经明确提出要“因城施策”和“实行差别化调控”。不过,究竟怎么落实“因城施策”,还有待进一步探索。笔者认为,可以借助于“房价收入比”反推各个城市的合理房价增速,并据此制定各个城市的房价考核方案,从而较好地贯彻落实“因城施策”的战略构想。

  明确房价考核目标固然重要,但是只发布房价考核目标而不严格考核也是不行的。此前中央曾经要求地方政府制定房价目标,虽然绝大多数城市按照要求制定并发布了目标值,不过效果欠佳。以2011年初为例,全国657个城市中多达608个城市公布了年度新建住房价格控制目标,但是这并没有很好地实现控房价的目标。究其原因,中央政府并没有进行严格考核,即使地方政府不能实现目标也不会遭到严厉惩罚,从而导致各地方政府发布的房价增速目标值难以实现。要想真正实现房价考核目标,需要出台“明确的房价考核目标+清晰的问责机制+严格的惩罚机制”配套方案。

  第二,仅考核房价增速是不够的,将房价调控独立于宏观调控,才能确保中央政府控房价政策的稳定性和可置信性,从而真正构建起房价调控长效机制。

  笔者基于所构建的理论模型发现,即使中央政府把房价纳入考核体系,其最优考核强度也会随着宏观经济的波动而调整。在经济向好时期,对房价的最优考核强度应该增强,而在经济不景气时期,对房价的最优考核强度应该相应减弱。这意味着,一旦中央政府和地方政府之间存在多期重复博弈,那么中央政府对房价的最优考核强度将会面临“动态不一致陷阱”,从而削弱中央政府考核房价的效力。因此,简单地将房价纳入地方政府的考核体系,并不能解决前面谈到的中央政府控房价政策缺乏连续性和可置信性等问题,还需要将房价调控独立于宏观调控。关于这一点,可以从发达国家央行控物价的经验中得到启发。之所以最近一二十年发达国家的中央银行能够成功控物价,通胀目标制功不可没,除此之外还有很重要的一个因素,就是这些国家中央银行的独立性显著提升,使得其货币政策的制定能够独立于政府增长政策的制定,进而将控物价而不是促增长作为货币政策的首要目标。有鉴于此,中央政府在控房价时,需要改变以往房价调控从属于宏观调控的局面,也只有这样才能构建起房价调控长效机制。

  注:本文作者为陈小亮、李三希、陈彦斌,文章核心观点节选自作者发表于《中国工业经济》2018年第11期的论文《地方政府激励机制重构与房价调控长效机制建设》。

[责编:张琳]

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