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40年,构建区域协调新格局

2018-12-17 10:50来源:光明日报

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  高铁列车驶出北京南站。光明图片/视觉中国

  港珠澳大桥。光明图片/视觉中国

  (本报记者 訾谦整理)

  (本报记者陈晨整理)

  改革开放40年来,我国的宏观区域发展战略经历过两次重大转变,一是由均衡发展向非均衡发展转变,二是上世纪90年代后期由非均衡发展再向区域协调发展转变。

  改革开放初期,提升经济效率、快速实现经济增长成为国家工作重心。借鉴“梯度转移”“增长极”“点轴开发”等区域经济学理论,我国“六五”计划明确提出“优先发展沿海地区,通过沿海地区的发展带动内地发展”的发展方向,以充分发挥沿海地区在区位条件、技术水平、科研能力和管理水平等方面的优势,调整产业结构,积极发展对外贸易。为此,中央政府除了普遍向地方放权以调动发展积极性外,还特别向沿海重点发展地区进行政策倾斜,先后在沿海设立4个经济特区和14个沿海开放城市。“七五”计划进一步又把国土划分为东、中、西三大区域,明确了先东部、后中部、再西部的发展顺序。

  20世纪90年代后期,随着东西差距日益扩大,在兼顾效率与公平原则指引下,区域协调发展成为重要议题。1999年国家提出“西部大开发”战略,成为推动向区域协调发展方向转变的重要标志。与改革前运用行政手段缩小区域差异的均衡发展战略不同,区域协调发展更强调发达地区和欠发达地区均能充分发挥市场机制下的自身优势,实现优势互补、共同发展,达到逐步缩小地区差距的目的。

  党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展方针,强调既要对战略产业和重点区域有选择地倾斜,又要对区域经济发展过程中的重大比例关系进行协调。“十一五”规划纲要强调,要健全区域协调互动机制,形成合理的区域发展格局,并提出继续推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展。

  党的十八大以来,区域协调发展进一步受到重视。党的十八届五中全会强调推动区域协调发展,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。党的十九大报告指出,加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。当前京津冀城市群、长江经济带、粤港澳大湾区区域发展战略对优化区域发展格局意义重大,成为引领中国区域发展转型提升的龙头。

  纵观区域发展脉络,可以看出,我国区域发展取得了如下几点重要经验。一是实行了差别化发展的空间引导政策。在鼓励地方政府积极发展地方经济的同时,中央政府充分考虑区域特点和区域比较优势,赋予不同的地方发展政策,在地方财政、产业、土地利用等方面给予不同权限和考核要求,因地制宜引导区域发展的方向。制定主体功能区规划,按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域进行划分,实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系,加强和改善区域调控。

  二是积极开展区域规划工作。20世纪80年代,我国就开始了具有综合区域规划性质的国土规划尝试,之后建设部门组织进行各省域城镇体系规划,在为城市总体规划服务的基础上,划分不同类型的开发区和保护区以加强分区空间管理,并促进城镇发展与生态环境相互协调,全国国民经济和社会发展规划也逐渐增加区域空间发展的指引性内容。2007年,主体功能区规划纳入发展规划系列,主体功能区制度机制逐步建立健全,2011年6月首个全国主体功能区规划正式公布。

  三是注重核心区域的引领带动作用。进入21世纪,我国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。国家“十一五”规划纲要指出,要把城市群作为推进城镇化的主体形态;已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力。全国将建设19个城市群,建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群,提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区的城市群,发展壮大哈长、辽宁中南部、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群,规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展,形成更多支撑区域发展的增长极。

  四是建立了区域互助机制。在中央政府主导下,以地方省市政府为主体对口支援经济不发达省市区,特别是对西部地区进行经济援助和人员技术援助,推动了西部经济社会持续发展。通过建立横向生态补偿机制,逐步建立流域下游与流域上游通过资金补偿、产业转移、共建园区等方式建立横向补偿关系。长三角地区合作与发展联席会议,建立了城市政府之间的横向合作机制,推进了互惠互利的区域协作。

  五是建立区域均衡的财政转移支付制度。我国根据地区间财力差异,建立了中央对地方一般性转移支付办法,并不断调整均衡性转移支付力度,充分考虑地区间支出成本因素,切实增强中西部地区自我发展能力,同时对重点生态功能区转移支付,也有助于完善主体功能区配套政策。

   (作者:沈迟,系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、教授级规划师)

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