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过勇 潘春玲 宋伟:“十八大”以来我国纪检监察机关改革成效显著,但仍存在一些局限性

2018-12-06 13:29来源:清华大学国情研究院

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【摘要】 作为反腐败的主要执行机构,纪检监察机关的运行机制如何,直接影响到反腐败工作的成效。长期以来,纪检监察机关在推动反腐败工作方面发挥了关键作用。但是,随着反腐败工作的深入开展,纪检监察机关自身存在的局限性影响了反腐败机构的效率。为解 决好这些问题,十八大以来,党中央围绕纪检监察体制机制进行了重要改革,使纪检监察机关的运行效率、专业性、独立性、权威性都得到了较大的提升。然而,当前的改革也仍存在一些局限性。在未来的反腐败工作中,必须重视并着力解决 好这些问题。

过勇 潘春玲 宋伟:“十八大”以来我国纪检监察机关改革成效显著,但仍存在一些局限性



文丨过勇 潘春玲 宋伟

过勇:清华大学公共管理学院教授,清华大学廉政与治理研究中心主任、国情研究院研究员;潘春玲: 清华大学公共管理学院博 士后; 宋伟:北京科技大学廉政研究中心主任、副教授

载丨“十八大”以来我国纪检监察机关的改革路径及成效分析,国家行政学院学报,2018. 5

图|pixabay.com



一、

问题的提出

反腐败机构是反腐败工作的主要执行者,对反腐败工作的成功起着关键作用。反腐败机构常常被政府、捐助者和政府间国际组织视为是对腐败的终极制度回应。[1]反腐败机构在调查腐败行为、防止利益冲突和提高政府廉洁度方面发挥着重要的作用。目前,反腐败机构的设立模式包括两类,一是单头模式,即建立专门的反腐败机构; 二是多头模式,即形成了多个具有反腐职能的机构或部门。目前,世界上很多国家和地区都成立了专门的反腐败机构,如新加坡于1952 年10 月成立反贪污调查局来实施《防止贪污法》; 中国香港于1974 年2 月15 日成立了廉政公署,采用“三管齐下”的反腐败战略来治理腐败。而瑞典、英国、美国以及中国都属于多头模式,即反腐败机构并不是单一的,是几个相关职能部门共同承担的。长期以来,中国有多个承担反腐败职能的机构,包括中国共产党纪律检查委员会、监察机关、检察机关的反贪部门、审计机关和公安机关的经济犯罪侦查部门。1993 年1 月开始,纪委和监察机关合署办公,统称为纪检监察机关。纪检监察机关在这些反腐败职能机构中起着领导和协调作用。

改革开放以来,我国创造了举世瞩目的经济奇迹,但与此同时也面临着日益严重的腐败问题。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明显加大了反腐败力度,并取得了很多正面效应。[2]同时,在高压反腐的态势下,全国范围内来自不同政府和商业部门的不少中层领导和基层干部由于腐败而被严厉查处。随着反腐败工作的持续开展,中国的清廉指数得分逐渐提高( 见图1) 。这一显著成效的取得,与纪检监察机关的高效运行有着密切的联系。反腐败的历史经验表明,体制机制改革对于反腐败工作至关重要。[3]从所取得的反腐败成效来看,我国的纪检监察机关具有独特的优势,在反腐败工作中发挥了重要的作用。

过勇 潘春玲 宋伟:“十八大”以来我国纪检监察机关改革成效显著,但仍存在一些局限性

但是,随着反腐败工作的不断深入,我国的反腐败机构所具有的局限性也逐渐凸显出来。这也是十八大之后,党中央进一步推动纪检监察体制改革、不断强化纪检监察机关在反腐败工作中的作用的重要原因。

而十八大之前纪检监察机关是如何运行的?
这样的运行机制有什么局限性?
十八大之后纪检监察机关进行了哪些改革并取得了哪些成效?
未来纪检监察机关改革需要解决哪些重点问题? 

回答这些问题,对于进一步理解当前的纪检监察体制改革尤其是国家监察体制改革,以及把握未来的纪检监察体制改革方向,都具有非常重要的意义。


二、

十八大之前我国纪检监察机关的运行机制及存在的局限

纪检监察机关是我国反腐败工作的主要执行机构,有其特有的运行机制。但是,随着反腐败工作的不断深入,纪检监察机关在运行过程中具有的局限性逐渐凸显出来,影响了反腐败工作效率。


▌ ( 一) 我国纪检监察机关的运作机制

我国形成了纪委与监察机关合署办公、其他具有反腐败职能的机构相互配合的运行模式。

首先,纪检监察机关的法律地位和领导机制。国纪检监察机关不仅是反腐败工作中的领导者与协调者,也是大部分腐败案件的查处机构。纪委与监察机关合署办公,形成“两个班子一套人马”的格局。在2013 年全面实施派驻机构统一管理和国家监察体制改革之前,各级纪检监察机关的全职工作人员数量超过36 万人。[4]在已有的纪检监察体制下,纪委实行双重领导的领导机制。党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下开展工作,党的地方和基层各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下开展工作。在纪检监察机构改革前,由于同级党委为纪委提供各种必要的工作条件,且纪委书记同时也是党委的成员之一,因此同级党委通常会对纪委产生较大的影响。同时,党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关、国有企业派驻党的纪律检查组。这些纪检组也实行双重领导机制。

其次,纪检监察机关与其他反腐败职能机构的协作。在我国,绝大部分腐败案件是由纪检监察机关来查处的。在调查过程中,一旦发现案件中涉嫌违法犯罪,纪检监察机关将会把这些案件移交给人民检察院的反贪局来立案侦查。而对于情节不严重的案件,则由纪检监察机关根据党的纪律规定来惩处违纪官员,不用移交给反贪局。反贪局可以直接对腐败案件进行立案,但这在所有违纪违法案件中的比例很小。对于审计部门而言,一旦在工作过程中发现任何可疑的腐败行为,它们将会这些问题线索提供给纪检监察机关或反贪局。公安机关的经济犯罪侦查部门可以直接调查商业贿赂犯罪行为。调查涉嫌腐败的高级官员是纪检监察机关的职责。如果人民检察院要调查高级官员,它必须得到纪检监察机关的许可。如果这些高级官员是主要领导,要对他们进行腐败调查还需要经过上级党委的同意。在这些反腐败职能机构中,建立了腐败案件线索信息共享机制。


▌ ( 二) 纪检监察机关运行机制存在的局限

随着反腐败形势的变化和反腐败工作的不断深入,已有的运行机制在解决目前出现的一些新问题时遇到了一定的困难。这与运行机制本身存在一定的局限有关。总体来看,十八大之前纪检监察机关运行过程中存在的局限性主要包括几个方面。

首先,纪检监察机关内部人员配置结构有待完善。纪检监察机关工作人员作为反腐败工作的主要力量,其配置情况也对反腐败工作起到关键作用。据统计,2014 年我国共有纪检监察干部36 万多人,单位人口的反腐败人数是0. 28‰,单位公务员的反腐败人数是6%; 香港大约700 万人口,廉政公署工作人员有1300多人,单位人口和单位公务员的反腐败人数分别是0. 19‰和0. 72%; 新加坡大约有530 万人口,贪污调查局有260 多人,单位人口和单位公务员的反腐败人数分别是0. 02‰和0. 15%。[5]通过比较可以看到,我国纪检监察工作人员投入比例并不低。但是,在以往的纪检监察工作中,纪检监察机关参与的事务比较多,使纪检监察工作人员力量被分散到不同的事务上,导致工作效率相对较低,对纪检监察工作的开展产生了消极影响。

其次,纪检监察机关职能专门化程度有待提高。反腐败机构要提高工作效率,必须提高职能的专门化程度,聚焦于中心工作。一般来说,纪检监察机关都会根据制度的规定来履行职能。但是,长期以来,部分纪检监察机关除了开展职能范围内的工作,还参与了不少职能范围之外的工作,导致越位、错位、缺位等问题的产生。例如,一些纪检监察机关直接干预政府或其他业务部门职责范围内的事情; 很多应该由政府牵头负责的工作,纪委也参与其中,甚至成为了牵头开展工作的部门。[6]可以说,长期以来,一些纪检监察机关的职能泛化、主业不明,没有将工作的重心放到核心职能上,不仅降低了工作效率,影响了纪检监察机关工作的成效。

三是纪检监察机关开展工作的独立性不够。公共性是公共部门的重要特点[7],反腐败机构作为公共部门,需要增强工作的独立性。一般情况下,具备较强的独立性是反腐败机构做好反腐败工作必须具备的条件。[8]随着查办腐败案件力度的不断加大,我国纪检监察机关的独立性也会相应得到增强。[9]但是,在现有的体制下,地方各级纪检监察机关既要接受和服从同级党委和政府的领导,又要接受和服从上一级纪检监察机关的领导,而同级党委和政府既是领导者又是被监督者,影响了纪检监察机关工作的独立性。这就导致监督者往往受制于被监督者,监督工作难以开展,形成了纪检监察机关只能对下级监督,不易对同级监督,更难以对上级进行监督的局面。这些问题反映出了纪检监察机关的独立性不够,存在监督盲区。

四是反腐败职能机构之间的协同度不够高。反腐败职能机构要共同推动反腐败工作的成功,需要实现不同职能机构之间的协同。长期以来,我国的反腐败机构隶属于党、政、司法等不同系统,反腐败力量分散在不同的部门。这种反腐败力量格局,容易导致职能交叉重叠、组织协调困难、人员组成不稳、反腐力量分散、办案周期较长、办案成本高昂等弊端[10],使不同反腐败职能机构之间的协同度不够高。在实践工作中,为了加强不同反腐败职能机构之间的联系,建立了相应的协调机制,如建立案件移送制度等,使各机构之间形成了良好的协作关系。尽管联合办案与案件移送机制在一定程度上克服了反腐败力量相对分散的弊端,但因为实践中的操作与衔接容易出现问题,有时无法达到预期的效果,甚至存在发现问题不予追究的漏洞,[11]不利于反腐败工作的开展。


三、

十八大以来我国纪检监察机关改革的主要路径

十八大以来,党中央从体制机制改革着手,对纪检监察体制尤其是纪检监察机关采取了一系列的改革措施。


▌ ( 一) 优化纪检监察机关内部组织结构

组织结构会影响效率水平。一个有效的组织架构,不仅需要在人员配置方面有合理的数量和规模,更要有科学的配置。反腐败机构也同样如此。因此,推进机构改革是非常必要的。为了实现组织结构的优化,中央纪委在十八大之后开展了深入的机构改革,撤销和合并一些部门。通过这些改革举措,以查办腐败案件为主要职责的纪检监察室数量由改革前的8 个增加至12 个。各地纪检监察机关也加快步伐调整内设机构,省、市、县各级纪检监察室及其编制实现了新的优化调整。经过内设机构的整合优化,中央及各级纪检监察机关减少了机构重叠和职能交叉,突出了纪检监察机关的主要工作和任务,同时使更多的人员力量转移到了办案和监督工作领域。[12]纪检监察机关参与腐败案件查处的人员比例增加了50% 以上。这项改革在提升效率的同时没有增加纪检监察机关的编制。


▌ ( 二) 聚焦纪检监察机关核心职能

长期以来,纪检监察机关往往被当成“万金油”,参与了大量非本职工作,影响了本职工作的有效开展。为了解决这些问题,中央纪委要求各级纪检监察机关从大多数议事协调机构中退出,中央纪委议事协调机构的数量也由125 个削减至14 个,把力量集中到主责主业上。同时,纪检监察机关的核心职能也重新定位为监督执纪问责。党中央强调,各级党委有其监督职责,而纪委是对这些监督职责进行再监督。巡视是强化党内监督的重要手段,也是纪检监察机关履行核心职能的重要途径。在过去的5 年中,中央巡视组开展了12 轮巡视,共巡视277 个党组织,完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视,在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖。党的十九大之后,市县层面的巡察工作还将全面实施。十八大之后,中央纪委审查的案件中超过60%的线索来自巡视。可以说,通过巡视工作的开展,纪检监察机关的核心职能也得到更充分地履行。


▌ ( 三) 加强派驻机构统一管理

派驻机构是纪检监察机关的重要组成部分。当前,派驻机构的工作人员数量几乎占了所有纪检监察机关工作人员的一半。然而,由于派驻机构的预算经费、员工福利、办公设施等主要由其驻在部门来提供,受其约束,因此丧失了应有的独立性。为了解决派驻机构力量分散等问题,2004 年中央纪委进行了一轮改革,旨在加强派驻机构的管理。改革之后,派驻机构的负责人开始由中央纪委提名,而非其驻在部门。同时,所有的派驻机构人员都变成了中央纪委的工作人员,由此进一步增强了派驻机构的独立性。然而,这一改革并没有在省级以下层面推广,省级以下层面的派驻机构在预算经费、工作条件等方面仍然依赖于驻在部门。2013 年,党中央决定进一步强化派驻机构的管理。在这次改革之后,派驻机构的覆盖范围从政府部门扩大到党委、人大和政协。同时,派驻机构的工作人员要求全部由纪检监察机关聘用或任命,并且由后者提供财政预算和人员福利,这一举措显著提升了派驻机构的独立性。


▌ ( 四) 推动国家监察体制改革

2016 年11 月,党中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。在监察体制改革之后,检察院的反贪污、反渎职和预防职务犯罪部门转隶到监察委员会。经过一年的试点工作,三个地区的国家监察体制改革试点工作取得了重要成效。党的十九大报告明确指出,深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公。国家监察体制改革的目标,是为了解决我国反腐败资源力量比较分散的问题,整合我国反腐败资源力量,建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,形成集中统一、权威高效的监督体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。随着国家监察体制改革不断深入,反腐败机构的监察范围不断扩大。在监察体制改革之前,纪检监察机关在查办案件时经常会面临一个难题,即如果涉案人员既不是党员,也不是国家公职人员,纪检监察机关对他们就失去了效用。监察委员会的设立及《国家监察法》的出台,使得纪检监察机关有合法的权限对所有掌握公权力的公职人员进行监督,压缩了监督盲区。


▌ ( 五) 完善党内法规体系和法律

完善党内法规是纪检监察体制改革的另一项目标。十八大以来,党中央特别强调依纪反腐和依法反腐的重要性,不断完善党内法规体系和国家法律。2012 年,党中央决定对1949 年以来以党的名义发布所有文件进行清理,并取消或终止1178 份文件中关于党建的文件,占58. 7%。而剩下的487 份文件也被重新修订。[13]与此同时,党中央出台了一系列重要的党内规范,包括《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等。党内法规不再保留“非法”“犯罪”这样的词汇,使得党纪和国法之间的界限更加清晰。此外,反腐败相关法律的制定和颁布方面也取得了显著进展。2014 年10 月,十八届四中全会提出要加快推进反腐败国家立法。2015 年8 月,中国最高立法机关全国人大通过了《中华人民共和国刑法修正案( 九) 》。该修正案调整了对于贪污和贿赂案件量刑的标准,补充了对于行贿者并处罚金的条款,增加了利益冲突法则,增设了终身监禁的规定。这些法律法规的完善与修订,为纪检监察机关履行职能提供了党内法规保障。


▌ ( 六) 加强纪检监察机关的自我监督

对反腐败机构自身的监督是一个世界性难题。十八大以来,为解决“谁来监督纪委”的问题,中央纪委设立了一个新的部门———纪检监察干部监督室,以强化对中央纪委内部纪检监察干部的监督。十八大以来在纪检监察系统内部,中央纪委机关立案查处22人,组织调整24 人,谈话函询232 人; 全国纪检系统处分1 万余人,组织处理7600 余人,谈话函询1. 1 万人。[14]一些被查处的纪检监察干部与腐败的高层领导干部有紧密的联系,向他们泄露涉密信息,甚至还帮助他们试图逃避党纪或国法的惩处。如何监督监督者?习近平总书记在历次中央纪委全会上多次提出这一问题。目前,这一状况已经有了很大的改善。2017 年1月,中央纪委颁布了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,推动纪检监察干部行为的标准化、规范化,并严格约束纪检监察干部的用权行为,为进一步强化纪检监察机关的自我监督提供有力保障。


四、

十八大以来我国纪检监察机关改革取得的成效

▌ ( 一) 纪检监察机关运行效率显著提高

随着中央对反腐败工作投入更多的监督力量以及纪检监察机关的管理不断增强,纪检监察机关在业务水平和运作效率得到了较大的提升。以全国各级纪检监察机关立案数量为例。2009 年,全国纪检监察机关立案数量为11. 5 万件次。这一数字在2014 年增加了近1 倍,约为22. 6 万件次; 2015 年又增加了50%,为33. 0 万件次; 2016 年达到了41. 3 万件次; 2017 年图2 全国纪检监察机关立案数量( 2008 - 2017)的立案数量为52. 7 万件次( 见图2) 。十八大以来,经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440 人。数量如此之多、级别如此之大的高级领导干部被查处的情况在新中国成立以来都是非常少见的。此外,纪检监察机关也加大了对外逃官员的追捕力度。2014 年以来,共从90 多个国家和地区追回外逃人员3453 名、追赃95. 1 亿元。[15]截至2018 年6 月,已有53 名案犯被带回中国接受调查,超过了半数。同时,新增外逃人员从2014 年的101 人降至2015 年的31 人、2016 年的19 人,2017 年1 月至9月为4 人。[16]这些显著成效的取得,与十八大以来纪检监察机关改革密切相关。

过勇 潘春玲 宋伟:“十八大”以来我国纪检监察机关改革成效显著,但仍存在一些局限性


▌ ( 二) 纪检监察机关专业化程度不断提升

十八大之后,党中央更加关注反腐败机构的专业化程度,要求纪检监察机关聚焦监督执纪问责。党中央通过明确纪检监察机关的主责主业,也在一定程度上提高了各级纪检监察机关对专业化程度的重视。同时,大量的专业性人才,包括一些具备法律、审计等专业背景的人才也根据纪检监察工作的需要,逐渐加入到各级纪检监察干部队伍中,进一步丰富了纪检监察干部的专业背景。这对于提高纪检监察机关的专业化程度尤其是提高依法反腐力度来说,是至关重要的。此外,《国家监察法》明确指出,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。这意味着随着纪检监察机关改革的不断深化,纪检监察机关的专业化、职业化程度将越来越高。


▌ ( 三) 纪检监察机关独立性逐渐增强

反腐败机构必须保持相对的独立性。2005 年生效的《联合国反腐败公约》也强调独立性对于反腐败机构的重要性。反腐败机构的独立性体现在当腐败行为被发现之后,对案件的调查和起诉过程是否会受到其他因素的影响,特别是是否会受到领导者的影响。[17]十八大以来, 通过加强上一级纪委对下一级纪委的垂直领导,在一定程度上减少了各级纪委受到同级党委的影响,避免同级党委既是领导者又是被监督者,导致监督工作难以开展。十八大之后的反腐败工作使中央纪委的权力范围进一步扩大,同时也加强了对基层纪检监察机关的垂直管理。[18]同时,党中央还进一步明确了落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,划清纪检监察机关的主要职责范围,在一定程度上提高了纪检监察机关的独立性。


▌ ( 四) 纪检监察机关权威性日益增加

要提高反腐败各职能机构之间的协同度,有必要加强反腐败机构的地位,提高权威性。十八大以来,党中央将全面从严治党提到了前所未有的高度,纪检监察机关的受关注度和权威性也随之得到显著增强。尽管改革开放以来,历任国家最高领导人都一致强调反腐败工作,但是十八大之后,纪检监察机关的政治地位有了进一步提升。近年来,纪委书记被调往更高职位的几率越来越大,这也正好说明纪检监察机关的权威性得到一定的提升。[19]与此同时,十八大以来进行的国家监察体制改革使纪检监察机关的地位有了较大的提高,更具权威性和震慑力。国家监察委员会成立之后,原有的“一府两院”变成“一府一委两院”,反腐败力量资源得到整合,形成统一高效权威的反腐败体制。


五、

总结与思考

十八大以来,我国在反腐败工作上取得了显著成效。但当前纪检监察机关的改革仍存在一些局限性。首先,这一改革强化了权力的集中,而权力的集中往往是腐败滋生的温床。如何防止权力滥用,尤其是反腐败机构内部的腐败行为,需要进一步发挥社会监督的作用。其次,虽然纪检监察机关的权威性已经得到提高,但是对同级党委尤其是“一把手”的监督仍比较困难。同时,十八大之后我国在纪检监察机关改革方面所作出的努力是否真正改变地方的权力运行机制,仍有待检验。最后,当前的反腐败工作主要集中在加强惩治和监督方面,在预防腐败方面所取得的进展不大,未来的反腐败工作需要更加注重腐败的预防,而纪检监察机关如何推动预防工作的开展有待思考。

目前,世界上有两种反腐败模式被认为是比较成功、为世人广泛认可的。一种是以新加坡和中国香港为代表的亚洲模式,另一种是以丹麦、瑞典、芬兰为代表的北欧模式。不同的国家和地区有不同的经验。一个成功的反腐败模式必须与每一个国家或地区的实际情况相适应。对我国来说,反腐败的亚洲模式或北欧模式都值得参考。但是,无论哪一种模式,都不能直接照搬。在纪检监察体制改革过程中,习近平总书记不断强调,中国要充分学习境外的先进经验,尤其是新加坡和香港的经验。但是,我国必须在借鉴其他国家和地区反腐败经验的基础上,探索一种适合自身情况的新的反腐败模式。

可以预见的是,在未来的反腐败工作中,我国将继续结合政治制度和基本的国情来推动反腐败模式的完善。而十八大以来我国纪检监察机关的一系列改革,是构建中国反腐败模式的一个重要实践探索。因此,我们有必要对十八大以来的纪检监察机关改革进行深入研究和分析,总结其经验和不足,并在此基础上对未来的纪检监察体制改革进行更科学合理地规划,以纪检监察机关为重要突破口,进一步探讨什么是中国反腐败模式、如何实现中国的廉洁转型这些课题。

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