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重磅!2017年中国宏观政策怎么走?陈彦斌这么说

2017-03-20 10:37 来源:光明网-经济频道 
2017-03-20 10:37:14来源:光明网-经济频道作者:责任编辑:张琳

    作者:陈彦斌系中国人民大学经济学院副院长,刘哲希系中国人民大学经济学院博士生

  我国经济进入新常态以来,宏观政策目标较从前发生了明显变化,开始关注“促改革”、“惠民生”与“防风险”等目标。2016年12月底闭幕的中央经济工作会议又将2017年宏观政策目标设定为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”。鉴于宏观政策目标的重要性,有必要从现代宏观经济理论视角出发,分析新常态以来宏观政策目标的演进路径及其考量,并在此基础上解读2017年宏观政策目标设定的具体考虑。

  一、现代宏观经济理论所建议的宏观政策目标

  宏观经济理论所建议的政策目标并非是一成不变的。2008年全球金融危机之前,政策目标主要是实现经济稳定,平抑经济的短期波动,从而尽可能使社会福利水平最大化。具体而言,经济稳定主要包括增长稳定与物价稳定两方面。短期内,增长稳定与物价稳定之间存在权衡取舍的关系,比如在特定时期政策制定者需要适度提高对通胀的容忍度,以避免经济增速的大幅下滑。长期中,增长稳定与物价稳定则不存在取舍关系,而且保持较低且稳定的通胀环境对于促进经济增长尤为重要。由此,多数国家的宏观政策采取阶梯目标策略,即将物价稳定作为宏观政策的长期目标,而在短期内依据经济形势变化在增长与通胀之间进行有约束的相机抉择。

  然而,政策实践表明,宏观政策只关注经济稳定是不够的,还应关注金融稳定。尤其是在20世纪80年代中期至2008年全球金融危机爆发之前的大缓和时期,美国经济虽然在宏观政策的有效调控下长期保持稳定,但是金融体系的不稳定性不断加剧,最终引发了全球金融危机。最近的一些理论研究也发现,良好稳定的经济环境往往会增加市场参与者的风险承担激励,从而会加剧金融体系的脆弱程度。同时,在金融加速器的放大机制作用下,一旦金融市场出现较大幅度波动或金融体系运转不畅,很容易导致经济陷入长期且深度的衰退之中。正因如此,现代宏观经济理论打破了2008年全球金融危机前保证经济稳定就能保证金融稳定这一传统观点,认识到金融稳定也是宏观政策必须关注的重要目标。

  2008年全球金融危机以来,实现经济与金融的双重稳定成为了宏观政策的核心目标。美联储、英格兰银行以及欧洲央行在制定货币政策保证经济稳定的同时,在维护金融稳定方面均被赋予了更重要的职责。以美联储为例,2010年签署实施的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》赋予了美联储对系统重要性非银行金融机构以及储蓄类控股公司的监管权力,从而强化了美联储在维护金融稳定中的作用。不仅如此,一些发达经济体还增设了专门负责监控与防范金融风险的职能部门,比如美国成立了金融稳定监管协会(FSOC)、欧洲成立系统性风险委员会(ESRB),以进一步保证金融体系的稳定运行。宏观政策工具也根据政策目标的调整发生了变化,宏观审慎政策与货币政策和财政政策一同被视为重要工具。其中,货币政策与财政政策是实现经济稳定的主要工具,且货币政策扮演着更为重要的角色;宏观审慎政策则是实现金融稳定的主要工具。

  二、我国宏观政策目标的演进路径及其考量

  进入新常态以来,我国经济面临着增长速度换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期“三期叠加”的复杂局面,因此宏观政策目标一直在不断调整与变化之中:2012年宏观政策目标定位于“稳增长、调结构、管理通胀预期”;2013年调整为“稳增长、转方式、调结构”;2014年是“稳增长、调结构、促改革”;2015年是“稳增长、调结构、转方式”;2016年进一步扩充为“稳增长、调结构、惠民生、防风险”。总体上看,新常态以来,宏观政策目标的制定体现出以下三方面特点

  (一)高度重视经济稳定,始终将“稳增长”列为首要目标

  2012年以来,“稳增长”一直列为宏观政策目标的首要位置。其原因如下。

  1. 我国经济步入新常态的同时全球经济也进入新平庸阶段,国内外需求双双萎靡导致我国经济始终存在负产出缺口,需要宏观政策进行逆向调节。2008年全球金融危机以来,美、日、欧等主要经济体一直没有实现原先所预期的“V”型复苏,而是陷入了经济增长乏力的困境,经济增速始终显著低于危机前的水平。IMF总裁拉加德将这一状态称之为全球经济的新平庸。受全球经济低迷的影响,我国经济的外部需求显著萎缩,出口增速由2011年的20%左右大幅下滑至2016年的-8%左右,同时新常态下消费与投资两大需求的增长速度也在持续下降(见图1)。由于三大需求均较为疲软,根据笔者测算,新常态以来我国经济的实际增速始终低于潜在增速,产出缺口处于-0.3%到-1%之间(见图2)。宏观政策的主要目的是对短期经济波动进行逆周期调节,使经济体的实际增速向潜在增速靠拢,因此新常态下宏观政策需要把“稳增长”摆在最重要的位置。

  2. 为了实现“两个百年”奋斗目标与顺利跨越“中等收入陷阱”,我国经济仍然需要保持一定的增长速度。“两个百年”奋斗目标是指,“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会”,“在新中国建立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。党的十八大报告明确指出,要实现“到2020年全面建成小康社会”这第一个百年目标,需要“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”,可见保持我国经济的较快增长是实现第一个百年目标的重要前提。同样地,跨越“中等收入陷阱”的核心标志是我国人均GDP水平达到高收入国家标准,截止2015年底我国人均GDP为8000美元左右,离世界银行划定的高收入国家标准(人均GDP在12746美元以上)仍有一定的差距,由此也需要经济增速继续维持在较高水平。

  3. 新常态下就业压力持续增加、社会保障体系发展仍相对滞后,难以承受经济增速的过快下滑。就业方面,虽然伴随着人口老龄化的加剧,我国劳动年龄人口的绝对数量自2012年起开始下降,但这并不意味着我国的就业压力开始减轻。一方面,城镇化的快速推进使每年都有大量农村剩余劳动力向城镇转移。另一方面,高校的不断扩招使每年的高校毕业生人数屡屡创下新高。人社部的数据显示,“十二五”和“十三五”期间,我国城镇每年需要安排的劳动力均保持在2500万左右,高于新常态之前的“十一五”时期。可见,新常态下就业压力在进一步加剧。

  社会保障方面,由于我国的社会保障体系不够完善,城乡与地区之间的社会保障水平差异较大,养老、医疗等保障制度甚至呈现“嫌贫爱富”的特征,由此很难在经济快速下滑时期给予困难群体充分保障。而且,政府对民生领域的财政支出占比仍偏低,一旦经济增速大幅下滑导致财政收入增速下降,政府的民生支出很可能难以满足民生领域的刚性需求。因此,2016年政府工作报告也着重强调“稳增长主要是为了保就业、惠民生”。

  (二)对金融稳定的重视程度不断提升

  过去5年,中央经济工作会议在制定下一年宏观政策任务时均强调要加强对金融领域风险的防范,重视程度不断提高。2011年底的会议指出要把“有效防范经济运行中的潜在风险放在宏观调控的重要位置”;2012年底的会议强调“要高度重视财政金融领域存在的风险隐患”;2013年底的会议提出要“着力防控债务风险”,并将其列为经济工作的主要任务之一;2014年底的会议指出要“强化风险防控”,并将其与“狠抓改革攻坚”,“突出创新驱动”等重要任务并列;2015年底的会议则正式将“防风险”列入宏观政策目标之中,指出2016年宏观政策要“坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险”。

  对“防风险”重视程度的不断提高,既与宏观政策应关注金融稳定这一宏观经济理论的新共识相吻合,也是因为新常态下我国的金融风险持续上升,尤其是债务率的快速攀升导致债务风险不断加重。全球金融危机以来,我国债务率已由2008年的147.0%大幅上升至2015年底的249.4%,增幅显著高于日本、美国等其他主要经济体,非金融企业部门的债务率更是高达165.4%,位居全球之首(见表1)。而且值得警惕的是,各个金融风险之间还存在着联动机制,比如债务风险与资产泡沫风险交织在一起,易使经济陷入更为严重的“债务-通缩”危机,从而进一步加剧我国的整体金融风险。因此,在宏观政策层面上有必要高度重视防范金融风险。

  (三)根据经济的实际运行情况,兼顾“调结构”等其他目标

  从过去5年的宏观政策目标来看,我国宏观政策不仅关注“稳增长”与“防风险”,而且也关注“调结构”、“转方式”、“促改革”等其他目标。这虽然与现代宏观经济理论所建议的经济稳定与金融稳定目标有所偏离,但主要是基于我国经济现实情况的考虑,有必要性与合理性。

  尤其对于“调结构”而言,过去几年一直作为宏观政策关注的重要目标。究其原因,现代宏观经济理论多是基于发达国家的成熟经验,但是与发达国家经济结构较为稳定不同,我国经济结构一直处于调整之中。新常态以来我国的产能过剩等问题更为严重,结构调整任务更为迫切。如果宏观政策不考虑这些结构性问题,继续实施“大水漫灌”的刺激政策以维持经济较快增长,很可能将进一步加剧经济结构的失衡,不利于可持续发展。 因此,宏观政策需要实现经济结构内部的“有保有压、有扶有控”,协调好“稳增长”与“调结构”之间的关系。

  宏观政策对其他目标的关注也是针对当时经济形势的需要。2012年宏观政策注重“管理通胀预期”是因为2011年的通胀势头较猛,CPI和PPI涨幅分别高达5.4%和6%,由此要求宏观政策必须要遏制物价水平的过快上涨。2013年宏观政策目标对“转方式”的侧重,与党的十八大报告提出的加快转变经济发展方式的要求相契合。由于以往高投资发展模式难以为继,宏观政策需要“在不断转变经济发展方式中实现增长”,“增强消费对经济增长的基础作用”。2014年宏观政策更加关注“促改革”,则是与十八届三中全会确立的全面深化改革大方向相一致,当时的中央经济工作会议提出了“寓改革于调控之中”的新思路。2015年宏观政策虽然又再次把“转方式”放在更加重要的位置,但也提出了要继续“狠抓改革攻坚”。2016年宏观政策对“惠民生”的强调更多是考虑到“到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”的扶贫目标。要实现这一目标,平均每月要减少贫困人口100万,“时间非常紧迫、任务非常繁重艰巨”,需要宏观政策兼顾“惠民生”。

  三、2017年宏观政策目标解读

  根据中央经济工作会议的部署,2017年宏观政策目标定位为“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”。虽然与2016年的“稳增长、调结构、惠民生、防风险”目标相比,2017年宏观政策目标有所调整,但是整体上仍然延续了过去5年宏观政策目标制定的基本思路。

  (一)“稳增长”和“防风险”与现代宏观经济理论所建议的经济稳定和金融稳定的双重稳定目标相契合,也是2017年宏观政策的核心任务

  2016年我国经济增速放缓至6.7%左右,为近20多年来的最低点。而国内外研究机构普遍预测,2017年我国经济增速还将进一步放缓,很可能降至6.5%左右。面对增速的下行趋势,宏观政策需要积极应对。一方面,根据笔者测算,2017年我国经济潜在增速为6.7%左右,实际增速降至6.5%左右意味着2017年将存在0.2个百分点左右的负产出缺口。这就要求宏观政策发挥对短期经济波动的逆周期调节作用,熨平产出缺口。另一方面,当前我国面临实现第一个“百年目标”的重要任务,即“到2020年全面建成小康社会”,由此需要“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”,2016—2020年平均经济增速至少要达到6.5%。鉴于上述两方面原因,2017年宏观政策需要继续高度重视“稳增长”。

  与此同时,我国经济面临的金融风险日益严峻,不仅高企的债务风险没有得到有效缓解,而且其他领域的金融风险也出现了加剧态势。 一是银行不良贷款率持续走高,截至2016年三季度末已达到1.76%,为7年来最高水平。而根据中金公司测算,银行表外业务的风险敞口规模更是达到40万亿元左右,可能会进一步带来3.2—4万亿元的不良贷款,显著高于表内的不良贷款规模,由此反映出银行不良贷款风险实际上更为严重。 二是由于实体经济持续低迷,资金“脱实向虚”倾向较为严重,从而导致“衰退式泡沫”风险仍然较高。2015年的股市泡沫和2016年的房价泡沫都是典型的“衰退式泡沫”案例,而在2017年“衰退式泡沫”有可能会以新的形式出现。 三是人民币大幅贬值与资本外流风险也在进一步加大。自“811汇改”以来,截至2016年底人民币兑美元的贬值幅度已超过了10%,外汇储备消耗了约6000亿美元,降度达1/6。考虑到美国在2017年将加快加息的步伐,这将使我国承受更大的汇率贬值与资本外流压力。可见,2017年宏观政策的“防风险”任务十分艰巨,中央经济工作会议因而明确指出要“要把防控金融风险放到更加重要的位置”。

  (二)“促改革”、“调结构”和“惠民生”主要是基于深化供给侧结构性改革与保证社会大局稳定的现实考虑

  2017年宏观政策高度重视“促改革”和“调结构”,尤其是将“促改革”将列在仅次于“稳增长”的位置上。这主要是考虑到2017年是“供给侧结构性改革的深化之年”,经济工作要“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”。供给侧结构性改革主要针对我国经济运行中存在的低端供给过剩、高端供给不足等结构性问题,“从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率”,从而“促进经济社会持续健康发展”。2016年以“三去一降一补”为主要抓手的供给侧结构性改革“取得初步成效,部分行业供求关系、政府和企业理念行为发生积极变化”,2017年供给侧结构性改革进一步包含了“深入推进农业供给侧结构性改革”、“着力振兴实体经济”以及“促进房地产市场平稳健康发展”等重要内容。因此,宏观政策需要注重“促改革”与“调结构”,配合供给侧结构性改革的深入推进。

  宏观政策关注“惠民生”,则重在保证社会大局的稳定。2016年底的中央经济工作会议明确指出,“稳是主基调,稳是大局,在稳的前提下要在关键领域有所进取,在把握好度的前提下奋发有为”,可见保持社会稳定是推进各项经济工作的关键前提。目前我国在社会民生方面确实面临着较大压力。一是居民收入增速下滑较快,2016年前三季度全国居民人均可支配收入同比仅增长6.3%,近六年来首次出现低于GDP增速的情况,城镇居民人均可支配收入增速更是下滑至5.7%。二是贫富差距持续高企,全国居民收入基尼系数显著高于0.4的国际警戒线,而更能反映贫富差距情况的财产基尼系数更是在0.7以上。三是劳动力供给与需求之间的矛盾将进一步加剧,尤其是2017年高校毕业生数量预计将达到795万人的历史最高点,“去产能”进程的深入推进或将带来局部地区的失业潮。有鉴于此,2017年宏观政策有必要兼顾“惠民生”,深入细致地做好社会托底工作,维护社会和谐稳定。(本文发表于《宏观经济管理》2017年第2期)

[责任编辑:张琳]

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